论中国法制现代化进程中的法律移植/高军

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论中国法制现代化进程中的法律移植

高 军  
(江苏技术师范学院社科系 常州 213001 )


摘要:法律移植是实现我国法制现代化的一条重要途径。文章重点就我国法制现代化进程中法律移植的必要性、可能性及法律移植中应注意的几个问题进行了论述。
关键词:法律移植、法律文化、法制现代化

“依法治国,建设社会主义法治国家”是新世纪我国的治国方略和宪政目标。但对于“法治”的理解,古往今来中外历史上存在着多种不同的解释。在众多的解释中,古希腊哲人亚里斯多德对法治的诠释突出了法治的精髓并经历了时间的考验,亚氏认为,所谓的法治应当包含两层含义,即“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。(1)在亚氏的上述定义中,“良法之治”是法治的基础。我国要实现法治的目标,前提是必须实现“良法之治”,换言之即实现法制的现代化。为实现法制现代化的任务,除了充分利用本土资源主动立法外,大力移植西方先进的法律制度、法律文化是另外一条重要的途径。
一、法律移植的必要性
1.中国传统法律文化中缺少现代化成分,为实现现代化、必须进行法律移植。根据学者的论证,与西方“私法文化”不同的是,中国传统法律文化体现出“公法文化”的特征(2)。受“公法文化”的影响,我国是个具有悠久人治传统的国家,历史上没有多少现成的符合现代法治的资源可供继承,本土资源中反法治的成分是主要的。传统法律文化反法治成分主要表现在,一方面中国古代历代统治者奉行“重农抑商”的政策,中国国内从未形成统一的市场,商品经济极不发达,反映市场经济运行一般规律的法律文化从未产生。另一方面,在封建极权统治下,人们恪守严格的等级观念,法律仅仅成为统治者手中推行礼教和驭民的工具,难以形成和提供市场经济及法治建设所要求的民主、自由、平等、人权、私权神圣、权力制衡等现代法治观念。在大力进行社会主义市场经济与法治建设的今天,在传统法律文化不能提供有效本土资源的情况下,适时地移植西方法律文化比大规模地制定法律更能提高效益,减少不必要的成本开支,美国比较法学家埃尔曼认为,“法律制度自一种文化向另一种文化移植是常有的情况,当改革是由物质或观念的需要以及本土文化对新的形势不能提供有效对策或仅能提供不充分之手段的时候,这种移花接木就可以取得完全或部分的成功。”(3)
2.从社会的发展的角度来考察,一个社会要取得发展,必须对外开放以及吸纳不同的文化,诚如学者所言:“人类的历史证明,一个社会集团,其文化的进步往往取决它是否有机会吸取邻近社会集团的经验。一个社会集团所有的种种发现可以传给其他社会集团;彼此之间的交流愈多样化,相互学习的机会也就愈多。大体上,文化最原始的部落也就是那此长期与世隔绝的部落,因而,它们不能从邻近部落所取得的文化成就中获得好处。”(4)日本法学家穗积陈重亦曾说过:“一国文化乃数千年来继承他国之宗教、文学、技艺及其他文物制度而成一复合现象者也。至于不与他国他民族之文化相接触,惟由其固有原素,而能达至高级之文化者,在今日实为罕有之事也。”(5)对中国来说,近现代历史上吃够了“闭关锁国”盲目排外的亏,因此,在发展的问题上,必须持开放的心态,将中国的发展放到国际大环境的背景中,充分吸收先进国家的一切有益的经验。
3.当代法治发展的国际化趋势,决定了法律移植的必要性。在当代,全球日益被联合成了一个有机的整体,随着资本、商品、劳务等经济要素的跨国转移,各国在经济交往中的矛盾日益增多。因为当今世界市场机制是统合世界的最重要机制,尽管在不同的社会制度下市场经济会有一些不同的特点,但它运行的基本规律和资源配置的原则都是相同的,这就决定了有产生共同解决这些纠纷法律的可能。此外,全球性的生态、政治问题也日益突出,这些矛盾同样也需要共同的法律来解决。因此,缔结或加入国际公约、条约、尊重和遵守国际惯例成为处理国与国之间各种纠纷的重要方式,国际公约、条约、惯例已逐渐成为处理国与国之间各种纠纷的重要手段,国际公约、条约、惯例已逐渐成为各国主要法律渊源之一,法律文化无国界将成为一股不可逆转的时代潮流。这种法律国际化的潮流是“世界各国在基于本国现实社会条件发展要求的基础上为适应国际交往合作需要而作出的自主理性的选择。”(6)我国作为一个发展中的大国,改革开放是我国的基本国策,为更好地融入世界政治、经济体系中,不能抗拒法治发展国际化的趋势。
4.法律移植自身具有的优势决定了法律移植的必要性。首先,与来自实践中的立法相比,法律移植的试验成本低、周期短、见效快,具有明显的优势。其次,适时地移植相关的法律,有助于及时调整改革发展带来的新的社会关系,防止改革中法制的滞后。再次,法律移植能最大程度地参考国际惯例和各国普遍做法,避免了国际间不必要的个性差异而人为地增加交易成本。因为法律移植自身所具有的上述优势,决定了我们在我国法制现代化进程中必须大力移植西方发达国家的法律,尤其是这些发达国家制度中反映市场经济和社会发展共同规律和时代精神的法律概念和法律原则。那种把自己封闭起来,弃西方发达国家几百年乃至上千年积累的法制文明于不顾,一切从头做起,或故意另起炉灶以追求所谓的“中国特色”的做法,只能使我们在发达国家后面爬行,拉大与发达国家的差距,延缓我国法制现代化的进程,以至丧失法制现代化的机会。
二、法律移植的可能性
1.法律的相对独立性决定了它的可移植性。法律作为社会意识和上层建设的主要组成部分,它的产生取决于社会的经济基础,在承认经济基础决定作为上层建筑的法律的前提下,必须承认法律的相对独立性。法律的这种相对独立性,是社会意识相对独立性的体现,这就使得不同历史时期、不同国家、不同形式的法律制度之间存在借鉴、对比、吸收可能。
2.从法制史的角度考察,存在大量法律移植成功的范例。在法制史上,法律移植并非什么非鲜的事物,据学者研究,法律移植远在公元前17世纪前后,《汉谟拉比法典》以及《出埃及记》这些人类古老的典籍中似乎就已经出现。(7)此后,法律移植活动从未停止过,文艺复兴时期,欧洲出现了大规模移植罗马法的运动。《法国民法典》颁布后,十九世纪的欧洲大陆纷纷效仿《法国民法典》掀起了民法典化的潮流。直到现代,大陆法系与英美法系仍在相互比较、借鉴中取长补短。(8)对中国来说,近代中国迫于外来压力,在作为晚清“新政”措施之一的“修订新律”中,亦对大陆法系制度进行了移植,结果就是《大清民律草案》的诞生。《大清民律草案》虽未及实施清王朝即被推翻,但《大清民律草案》作为中西法律文化相结合的产物,打破了几千年的中华法系旧传统,使民事法律取得了独立的地位并成为主要的法律渊源。(9)
三、法律移植过程中应注意的几个问题。
1.必须有选择地移植。事实上,作为我国法律移植的主要对象的西方法律文化并非都是精华。从历史上看,西方社会曾经历过中世纪封建法与宗教法专制的暴虐,从现实来看,今天西方的实然法中仍然包含着许多被社会和时代所淘汰的因素。因此,在进行法律移植时,必须剔除西方法律文化中的糟粕,有鉴别、有选择地移植西方法律文化中的精华部分,“万不能将他社会之思想全部移植,最少亦要从本社会遗传共业上为自然的浚发与合理的箴砭洗炼。”(10)
有选择地移植还要求在进行法律移植时必须结合中国的具体国情。不结合国情而进行法律移植最终失败的例子在历史上也是不绝于书的。例如近代日本最初移植的是《法国民法典》,但《法国民法典》浓厚的自由主义色彩根本不符合日本的实际,尚未施行便遭到包括政界和法学界在内的许多人士的反对。后日本吸取教训,为此专门设立了法典调查会,重新起草民法典转而移植德国民法而成功。(11)又如,土耳其于1922年照抄《法国民法典》,埃塞俄比亚1962年以《瑞士民法典》为蓝本制定的民法,他们的实验并未收到令人满意的效果。(12)一般而言,对于法律规范的移植来说,不涉及或较少涉及伦理的技术性规范比较容易移植并获得成功,相反的是,涉及人、婚姻、家庭等领域的伦理性法律规范较难移植,而且即使移植了在施行中也将阻力重重,较难获得成功。
2.在有选择地移植的同时,必须将其相配套的法律制度同时移植,以及将其实施的具体方法等一并移植,如果没有做到这一点,移植的法律也很难发挥效应。在这方面,我们也有过许多教训。例如,在引入西方个人所得税法律制度时,我们却没有像西方那样采取预扣制,而是采取了个人主动申报制,由于措施的不得力,使得该法在施行中效果大打折扣。(13)另一方面,更重要的是,全面移植要求移植法律的时候同时引入其背后深层次的法治精神与法治观念。事实上,法律制度是一种观念下的法律制度,属于法治的“硬件”系统,相对而言是比较容易移植的,但它们若要真正发挥其应有的作用和价值,则必须同时植入与之相适应的精神、意识和观念,即法治的“软件”系统予以奠基和支撑。移植来的西方法真正地融入中国本土需要经过一个扎根中国社会文化土壤及优胜劣汰的竞争过程,主要取决于法律观念的基础是否具备。“因为观念的不同,一种技术既可以‘物尽其用’,也可能‘形同虚设’。所以,历史上凡割裂两者,只要技术,全不顾观念落后者,没有不失败的。”(14)从历史上来看,只移植具体制度而没有移植与之相适应的精神而致使移植的法律难以成活的,这也是不乏实例可循的。托克维尔曾就墨西哥移植美国宪法论述道,“墨西哥人希望实行联邦制,于是把他们的邻居英裔美国人的联邦宪法作为蓝本,并几乎全部照抄过来。但是,他们只抄来了宪法的条文,而无法同时把给予宪法以生命的精神移植过来。因此,他们的双重政府的车轮便时停时转。各州的主权和联邦的主权时常超越宪法为它们规定的范围,所以双方总是冲突”。(15)
3.在移植西方法律的同时,必须对中国的社会进行改造。如前所述,任何法律制度都不可能孤立的存在,它必有与其相配套的其他的法律制度及法律制度背后的法治的精神和观念。因此,在移植西方法律制度的同时,必须对中国的社会进行改造,以期为移植来的法律创造与之相适应的土壤,否则,将会使移植的法律失去应有的效用,甚至还会出现梁启超针对当时中国的实际所痛言的“自由之说入,不以之增幸福,而以之破坏秩序;平等之说入,不以之荷义务,而以之蔑制裁;竞争之说入,不以之敌外界,而以之散内团;权利之说入,不以之呼公益,而以之文私见;破坏之说入,不以之箴青盲,而以之灭国粹”(16)的那种“橘生淮南则成橘,生淮北则成枳”的悲剧后果。现实中,典型的例子就是破产制度已移植国内多年,但实践中却阻力重重,缺乏必要的保障措施是主要的因素。
在对中国社会的改造中,除了对属“器物”层次的具体的制度改造外,尤为重要的是,必须对作为法治主体的人的改造。川岛武宜认为,“法不能只靠国家来加以维持的,没有使法成为作为法主体的个人的法秩序维持活动,这是不可能的。……大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的。”(17)但是,结合中国的实际,学者梁治平先生论述道,“中国固然制定了不少的法律。但人们实际上的价值观念与现行法律是有差距的。而且,情况往往是,制度是现代化或近于现代化的,意识则是传统的或近于传统的。”(18)对于具有浓厚的传统意识的人来执行现代化的法律,现代化学者英格尔斯一针见血地指出,“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运用着这些现代制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式,再先进的技术工艺,也会在一群传统的人手中变成废纸一堆。”(19)
4.移植的法律必须经历一个“本土化”的过程。任何外来文化传入一个国家之后都必须经过一个本土化的过程才能被消化、吸收。从历史上看,中国对印度传入的佛教的改造,日本、韩国对从中国输入的儒家文化及佛教、道教的改造都经历了一个长期的过程。这种改造都是对外来文化进行过滤、吸收和选择的过程,如果没有这个过程,一种文化是不可能轻易地移植到另外一种文明里的。对法律移植来说,也同样如此,英国学者格伦顿等人认为,如果不经过“本土代”的过程,法律便不可能被移植,他们指出,“必须记住法律是特定民族的历史、文化、社会的价值和一般意识与观念的集中体现,任何两个国家的法律制度都不可能完全一样,法律是一种文化的表现形式,如果不经过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”(20)
对于所谓的“本土化”,按照学者的解释,一方面是指“按照本民族的特质而发展。”(21)还指“与本国(本民族、本地区)的政治、经济、文化、历史传统以及风俗习惯等密切相结合。”(22)其主要目的是只有经过本土化的法律才能使民众产生亲和力,便于民众接纳、消化和吸收,减少施行的阻力,正如学者所说的,“真正能得到有效贯彻执行的法律,恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定,一个只能靠国家强制力才能贯彻下去的法律,即使理论上再公正,也肯定失败。”(23)事实上,经历过“政策法”、“法律虚无主义”、“法律工具主义”的教训后,“法律万能主义”现在又被许多人所迷信上,“市场经济就是法治经济”已成了一句时髦的话语与招牌。在强调“有总比没有好”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下,往往单纯地强调立法的超前与速度,盲目地迷信立法手段,在移植外来法律时割裂了传统与现实,使一些匆匆出台的法律、法规难以渗透到社会生活的实际领域,难于被民众所认同和接受,从而最后竟变成一纸空文。这种现象正应验了学者公丕祥所指出的,“缺乏世代相传的民族文化心理的支持与认同,无论现行社会秩序受到现行法律规则怎样强化,它也是脆弱不稳定的”论断。(24)
四、结束语
当代中国法制正处于转型时期,要求我们“必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式和管理方式。”(25)在吸收外来文化方面要破除姓“社”、姓“资”的观念,须知道“没有资本主义文化遗产,我们就建不成社会主义。”(26)因此,在我国法制现代化进程中,我们必须破除旧有的陈腐观念,大胆地吸纳西方发达国家法律制度中反映市场经济和社会发展共同规律和时代精神的法律概念和法律原则,经过同化、整合成为我国法律制度有机的组成部分,推动我国法制现代化进程,促进社会主义现代化事业发展。

注释:
(1)[古希腊]亚里斯多德:《政治学》,商务印书馆、1997年,第199页
(2)张中秋:《中西法律文化比较研究》,南京大学出版社,1999年,第78-117页
(3)[美]埃尔曼:《比较法律文化》,贺卫方等译,三联1990年,第14页
(4)转引自[美]斯塔夫里阿诺斯:《全球通史——1500年以后的世界》,吴象婴、梁赤民译,上海社会科学出版社1999年,第6-7页
(5)[日]穗积陈重:《法律进化论》,黄尊三译,中国政法大学出版社1997年,第269页
(6)转引自秦国荣:《论中国法制现代化过程中的几个重大关系》,《山东社会科学》2000年5月,第65页
(7)参见:公丕祥:《国际化与本土化:法制现代化的时代挑战》,载《法学研究》1997年第1期,第87页-100页
(8)参见:董茂云:《比较法律文化:法典法与判例法》,中国人民公安大学2000年
(9)参见,余能斌:《中国民法法典化之索源与前瞻》,载《罗马法·中国法与民法法典化》中国政法大学出版社1995年
(10)转引自,刘新:《梁启超法治思想研究》,载《法学家》1997第5期,第25页
(11)参见,马作武:《传统与变革——从日本民法典的修订日本近代法文化冲突》,载《比较法研究》1999年第2期
(12)转引,严斌彬、陈月秀:《关于法律移植与法律本土化问题》,《济南大学学服》第2000年第1期,第36页
(13)转引,阮竞青:《论法律移植》,《复旦学报》1998年第3期,第99页
(14)梁治平:《法辩》,贵州人民出版社1992年,第234页
(15)[法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆2002年,第186页
(16)转引自,田成有、陈令华:《法治现代化的启动与传统法文化的创造性转化》,现代法学1998年第6期,第16页
(17)[日]川岛武宜:《现代化与法》,王志安等译,中国政法大学出版社1994年,第19页
(18)梁治平等:《新波斯人信札》,贵州人民出版社1988年,第101页
(19)殷陆君编译:《人的现代化》,四川人民出版社1985年,第4页
(20)格林顿等:《比较法律传统》,高鸿钧等译,中国政法大学出版社1992年,第6-7页
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唐山市人民政府关于印发《唐山市人民政府工作规则》的通知

河北省唐山市人民政府


唐山市人民政府关于印发《唐山市人民政府工作规则》的通知
唐政发(2003)10号

各县(市)、区人民政府,芦台、汉沽农场,市政府各部门,市直各单位:
《唐山市人民政府工作规则》已于4月29日经市政府第一次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真遵照执行。

唐山市人民政府

二00三年五月八日

唐山市人民政府工作规则

总 则

一、为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《河北省人民政府工作规则》和市政府工作需要,制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻执行党的路线、方针、政策,贯彻执行党中央、国务院,省委、省政府以及市委的决定,贯彻执行市人民代表大会及其常务委员会的决议,充分发挥市政府各部门和各县(市)区人民政府的作用,确保政令畅通。坚持实行科学民主决策,坚持依法行政,接受人民监督,建设行为规范、运转协调、公正通明、廉洁高效的政府。
三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新,忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
四、各部门要认真履行法律法规赋予的行政职权,各司其职,各负其责,在各自职权范围内独立负责地做好工作,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。

组成人员职责

五、市政府组成人员包括:市长,副市长,秘书长,政府序列的各委员会(办公室)主任、各局局长。
六、市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大问题,必须经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
八、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或者专项任务,并可代表市政府进行外事方面的活动。
九、秘书长在市长领导下,负责市政府机关的日常工作。
十、市长外出期间,受市长委托,负责常务工作的副市长主持市政府工作。
十一、各委员会(办公室)主任、各局局长负责本部门的工作。审计局在市长领导下,依据法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

科学民主决策

十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制,完善重大决策的规则和程序,推进决策科学化、民主化。
十三、国民经济和社会发展计划(草案)、财政预算(草案)、改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和政府规章、城市规划和重大建设项目、政府借贷等重大决策,由市政府全体会议或市政府常务会议研究决定。
十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,要对其合法性、必要性、可行性进行论证;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县(市)区的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,应当通过适当形式听取人民群众的意见和建议。
十五、市政府在作出重大决策前,根据需要通过召开座谈会等形式,听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六 、各部门和各县(市)、区人民政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况,并加强督促检查。

依法行政要求

十七、依法行政是实施依法治国、建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权,强化政府责任,不断提高依法行政的能力和水平。
十八、市政府要充根据全市经济社会发展和改革开放的需要,编制地方立法规(计)划,适时向市人大常委会提交地方性法规议案,制定政府规章,规定行政措施。坚持立、改、废并举原则,及时清理不相适应的规章、规范性文件和其他政策措施。
十九、各部门制定的规范性文件,必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规章或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制定的规范性文件要于下发后30日内报市政府备案。市政府规章以及各部门制定的规范性文件,应当公开发布,保证社会周知。
二十、提请市政府全体会议或常务会议讨论的地方性法规草案和规章草案由市政府法制机构审查或组织起草,市政府规章的解释工作由市政府法制机构承办。
二十一、严格实行行政执法责任制和行政执法过错追究制,理顺行政执法体制,提高执法人员素质,切实做到依法办事、严格执法、文明执法。

工作安排部署

二十二、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排部署,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
二十三、市政府提出年度重点工作目标,形成市政府年度工作安排部署,下发执行。
二十四、各部门、各县(市)区要认真落实市政府年度工作安排部署,并在年中和年末向市政府报告执行情况。

行政监督

二十五、加强对政府机关行使权力的监督,提高行政效能,促进廉政建设,确保令行禁止。市政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督,向其报告工作、接受质询、备案行政规章;接受市政协民主监督,虚心听取意见和建议。
二十六、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督。同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
二十七、加强政府系统内部监督,严格执行规章备案制度和行政复议法,及时发现并纠正违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件,以及行政机关违法或不当的具体行政行为;各县(市)区人民政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
二十八、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
二十九、市政府及各部门要接受舆论和群众的监督,重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题,对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政务公开,及时发布政务信息、政府公报,便于群众知情、参与和监督。

会 议 制 度

三十、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。
三十一、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、各委员会(办公室)主任、各局局长组成,由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。其他与会人员根据会议的内容需要确定。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻中共中央、国务院、省委、省政府和市委的重大决策、决定,以及市人民代表大会及其常务委员会的决议;
(二)决定和部署市政府的重要工作;
(三)通报工作情况,协调各部门的工作;
(四)讨论重要规章和市政府工作中的重大事项;
(五)讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
市政府全体会议一般每半年召开一次。
三十二、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。其他与会人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻中共中央、国务院、省委、省政府和市委的重要决策和部署,并结合实际,对全市工作进行研究部署;
(二)讨论决定市政府工作中的重大事项;
(三)讨论通过向市人民代表大会及其常务委员会的工作报告和提请审议的议案;
(四)讨论通过由市政府制定发布的行政规章和重要决定;
(五)听取副市长、秘书长和市政府部门的重要工作情况汇报;
(六)讨论通过向省政府报告或请示的重要事项;
(七)讨论决定市政府各部门和各县(市)区人民政府请示市政府的重要事项;
(八)通报和讨论市政府其他事项。
市政府常务会议一般每月召开一次。如有需要临时召开。
副市长和秘书长因故不能出席会议,须向市长或主持会议的常务副市长请假。列席市政府常务会议的各部门、单位主要负责人,除出席国家、省各部门会议、出访、在外省市出差及健康等原因,不得请假。因上述原因不能列席会议,须向秘书长请假,准假后可安排其他负责同志代为列席。
市政府常务会应邀请市人大、市政协有关领导及市监察局负责同志列席会议。
三十三、市长办公会议由市长或委托两名以上副市长召集,市政府有关部门和有关方面负责人参加,研究、处理市政府日常工作中的重要问题。
市长办公会议根据需要不定期召开。
三十四、市政府专题会议由副市长受市长委托或按分工召开,研究、协调和处理市政府工作中分工范围内的专门问题。
市政府专题会议不定期召开,参会范围根据会议内容确定。
三十五、市政府全体会议、常务会议议题由市长确定;市长办公会议、专题会议的议题由市长或副市长确定,会议组织工作由市政府办公厅负责。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的会议纪要,由秘书长审核签发,必要时报市长和负责常务工作的副市长签发。专题会议纪要,由参加会议的副秘书长(副主任)审核后,送秘书长签发,必要时报主持会议的副市长签发。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的新闻报道稿件,由市政府主管副秘书长审签,必要时请示秘书长或市长同意。
三十六、安排会议活动一律从严掌握。能不开的会议坚决不开,可以合并开的会议合并召开。以市政府名义召开的全市性会议要统筹安排,从严控制。市政府召开会议,一般只开到县(市)、区。各部门部署职权范围内的工作,不得以市政府名义召开会议。
三十七、各部门召开本系统全市性会议,原则上每年召开一次。会议一般不邀请县(市)区政府负责同志出席,市长、分管副市长一般不到会讲话。
综合部门召开全市性工作会议,确需邀请县(市)、区政府负责同志出席的,须请示市政府。邀请主要负责同志的,经秘书长审核后,报市长或负责常务工作的副市长审批;邀请主管负责同志出席的,经秘书长审核后,报主管市领导审批。
三十八、市政府及各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量缩短会议时间,减少会议人员。在不需要保密的情况下,要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节约的会议形式。
公文审批和办理制度

三十九、各部门和各县(市)、区报送市政府审批的公文,其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《河北省国家行政机关公文处理办法实施细则》的有关规定。
四十、公文审批按市政府领导同志分工负责的原则办理。各部门和各县(市)区报送市政府审批的公文,由市政府办公厅按照领导同志分工呈批,重大问题报送负责常务工作的副市长、市长。属于各部门职权范围内的事项,由市政府秘书长批转主管部门处理。
四十一、审批公文时,对于一般报告性公文,圈阅表示“已阅知”;对有具体请示事项的公文,须有明确的态度和处理意见,如圈阅则表示“同意”请示的事项。
四十二、市政府向省政府的请示、报告等由市长签发。市政府发布的决定和行政规章,向市人大常委会提出的议案等由市长签发。以市政府名义发文,由分管副市长审核后,报市长或受市长委托的副市长签发。已经会议讨论决定以市政府名义制发的文件,经市长、副市长授权,可由秘书长直接签发。
四十三、以市政府办公厅名义发文,属办公厅职权范围内或领导同志批示办理的,由秘书长或办公厅主任审核签发;属市政府办公厅职权范围内的,由秘书长或办公厅主任审核签发;属于各部门业务范围内的事项,一般不以市政府办公厅名义发文,对较为重要、确需发文的,须经市政府有关领导同志同意后由秘书长或办公厅主任审核签发,涉及重大问题的,报市长、负责常务工作的副市长同意后由秘书长签发。
市委、市政府联合行文,由市政府领导同志审批后报市委签发。市委、市政府领导同志已有明确意见的,如无原则性修改,市政府秘书长审核后报市委签发。
市委办公厅、市政府办公厅联合行文,经市政府秘书长或办公厅主任审批后报市委办公厅签发。
四十四、各部门和各县(市)区人民政府报送市政府审批的公文,由部门、县(市)区政府的主要负责同志签发。
四十五、除市政府领导直接交办的事项外,各部门、各县(市)区政府的请示、报告,应当报送市政府办公厅,原则上不直接报送市政府领导个人,领导同志一般不直接在直送文件上批示。
除紧急重大事项外,市政府不受理越级行文。
四十六、各部门请示市政府的事项如涉及其他部门的职责,主办部门要主动征求有关部门的意见,协办部门要积极配合,不应把未经认真研究、协商一致的问题上报市政府;经协商仍不能取得一致意见的,主办部门应列出各方理据,提出建设性意见报市政府,由市政府领导同志进行裁定或责成分管秘书长予以协调。
四十七、各部门职权范围内的事务,由部门自行发文,不得以市政府名义或市政府办公厅名义转发。涉及几个部门工作的,可由有关部门联合发文,并明确主办部门。未经市政府批准,各部门不得向县(市)区政府发文,也不能要求县(市)区政府向本部门报文。
四十八、市政府及各部门发文要注重实效,坚持少而精的原则。法律法规已有明确规定的不再发文,已全文公开播发见报的文件不再印发。
经秘书长同意,市政府文件可以向社会公布。
四十九、各部门对市政府批办或市政府办公厅转办的公文,属本部门职权范围内的事项,应在7个工作日内办结;属需报市政府审批的事项,应提出本部门初步意见,在10个工作日内回复;属主办部门会同相关部门办理的事项,主办部门要抓紧会商,并在15个工作日内回复;属需调查论证的事项, 应先在10个工作日内答复,说明情况,并认真组织调查论证,上报结果不得超过30个工作日。特殊重大事项,以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公厅转有关部门征询意见的公文,有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不回复理由的,视同无意见处理。
  五十、各部门受市政府委托就某项工作向市人大及其常委会作汇报时,其报告须经市政府常务会议讨论通过。凡经市政府常务会议审议通过的文稿,起草部门不能在原则性问题上再进行实质性改动。各部门起草报市人大及其常委会审议的地方性法规、决议、决定草案,要严格按照规定程序执行。

公务活动制度

五十一、市政府领导同志在市内考察工作,要减少随行和陪同人员,轻车简从。基层同志不搞迎送,不要陪餐。市政府各局、委(办)的负责同志也要按此原则办理。
五十二、为保证市政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大问题,除市委、市政府统一组织安排的活动外,市政府领导一般不出席各县(市)区、各部门、各单位召开的会议,以及所安排的接见、照相、颁奖、剪彩、奠基、首发首映式和校庆、厂庆、店庆等事务性活动。
各部门、各单位一般也不要邀请市政府领导同志出席上述活动,确实需要的,应事先报市政府办公厅,由市政府办公厅提出意见报领导同志决定。
五十三、市政府领导同志一般不为各部门的工作会议签发贺信、贺电,不题词、题名。
  五十四、市政府领导同志公务活动的宣传报道要从严掌握。出席部门、单位及县(市)区的会议活动和一般外事活动,一般不作新闻报道。到基层调查研究、考察工作,需要新闻报道的,报道内容要经领导同志审定。
  五十五、市长出访,由外办提出方案报市委和省政府批准。副市长出访由相关部门或单位提出方案上报市政府,经外事办公室审核,报市长或市委书记和省政府批准。
  市政府组成部门、直属机构的正职出访,需报市政府,经外事办公室审核,呈分管副市长、市长批准。上述部门的副职出访,需经外事办公室审核,呈分管副市长批准。各部门负责同志出访,一般一年内不多于一次,因工作性质需要的按实际需要安排。工作访问原则上不得安排顺访。
五十六、市长、副市长会见来访的外宾、外商及港澳人士,由市外事办或开放办商相关接待单位提出会见方案,呈有关领导同志批准;会见较为重要的台湾地区人士,由市对台办提出会见方案,呈有关领导同志批准。
各部门、各县(市)区政府不得直接邀请市政府领导参加本部门、本县(市)、区的外
事活动,不要直接向市政府领导同志发邀请或请柬。
  五十七、副市长、秘书长、办公厅主任出差(出访)、休假,应由本人在事前书面或口头向市长报告,经同意后,将出差、休假的时间、前往地点、联系电话及紧急公文的处理等有关事项通知市政府值班室。  
五十八、市政府组成部门、直属机构的正职出差(出访)、休假,需本人书面或口头在事前向主管副市长、市长请假,经同意后,由各部门、单位的办公室将外出的时间、地点、联系电话报市政府值班室。

作风纪律

五十九、市政府及各部门的领导同志要注重加强学习,做学习的表率。根据国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。市政府及各部门要紧密联系工作实际,采取举办讲座、学术报告等多种形式,适时组织广大干部特别是领导干部学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识,努力提高工作能力和领导水平。
六十、市政府组成人员要严格遵守党和国家有关廉政建设的规定,严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十一、市政府组成人员必须严格执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与市政府的决定相违背的言论和行为。
六十二、市政府组成人员要树立全局观念,带头不为本部门或分管部门争编制、争级别、争资金,自觉维护政府工作步调的一致性。
六十三、市政府及各部门要实行政务公开,规范行政行为,增强服务观念,强化责任意识,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;不得用公款相互送礼和宴请,不得接受基层的送礼和宴请;对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。


广州市城镇房屋和用地登记办法

广东省广州市人民政府


广州市城镇房屋和用地登记办法
广州市人民政府



第一条 为加强本市的房地产权属管理,保护房屋所有权人(含共有权人,以下同)和土地使用人的合法权益,适应城市建设需要,依据我国宪法、法律和有关的政策规定,结合本市的情况制定本办法。
第二条 除军队营房外,凡在本市城镇的全民所有、集体所有和私人所有的房屋使及其使用的国有土地,均应由房屋所有权人或土地使用人(简称“权利人”),按照本办法向广州市房地产管理机关(简称市房管机关)申请登记,由市房管机关审查确认权属,分别发证。
第三条 凡单位自管的房屋及其用地,由自管单位申请登记;房管、民政部门经营的房屋及其用地,由承管单位申请登记;私人所有的房屋和使用的土地;由房屋权利人申请登记;凡房屋共有或土地共有的,权利人应会同一起申请登记。
权利人因故不能亲自申请登记的,可出其委托书委托代理人办理;不能按市房管机关公布的期限办理的,应申请延期,由市房管机关核定延期时间。
第四条 权利人一方或多方拒不会同申请登记的,由市房管机关书面通知限期办理申请登记。逾期仍不办理的,按本办法第九条规定处理。
第五条 房屋或用地登记,均应以权利人的现名或名称申请登记,凡有与现名或名称不符的应申请更名登记。
第六条 房屋或用地如有权属纠纷,可由当事人协商解决,或由街道调解委员会调解,或当事人向市房屋机关申请裁决或向人民法院起诉。待权利确定后才能办理登记手续。
第七条 经核准的房屋或用地登记,按下列情况分类发证:
(一)解放时原按系统接管属于公有的房屋,依法收归国有的房屋,国家、地方投资,拨款建购的房屋,公私合营作固定资产管理的房屋和已纳入房管、民政部门经管的公房,对管业单位发给房屋临时管业证。
(二)全民所有制、企、事业和集体所有制单位自筹资金建购的房屋,宗教团体所有以及私人所有的房屋,发给房屋所有权证。
(三)房管部门拨借给单位使用的房屋和单位现已使用产权未清的房屋,发给房屋使用证。
(四)国家机关、企业、事业单位、团体、个人使用的国有土地,按合法使用面积发给国有土地使用证。
第八条 一幢房屋属一个单位(人)所有的,发给所有权证;几个单位(人)共有而不能分割登记的发给共有权产证。属于公寓或单元式的可按单元分别发给所有权证或共有权证。
一块土地属一单位(人)使用,或几个单位(人)共用而又不能分割登记的,可分别按建筑面积与土地面积的比例大小,发给土地使用证。
第九条 凡领取了市房地产管理机关核发的房屋产权证和国有土地使用证的房屋和用地,国家依法给予保护,权利者按所持证件依法享受权利和承担义务。逾期不登记的房屋,由市房地产管理机关依法通告代管,如属无主房,由人民法院依法处理。逾期不登记使用的土地,由市房管机
关通告收回统一安排使用。
第十条 申请房屋和用地登记或房屋转移、变更登记,应按下列要求分别提交足以证明权属来源的各种主要证明或证件:
(一)新建的房屋,须提交城建规划部门批准的报建证明和建筑图纸。
(二)翻建和扩建、加建、改建的房屋,须提交原房屋所有权证和经城建规划部门批准的报建证明、建筑图纸。
(三)购买已确定产权的房屋,须提交原房屋所有权证和经广州市房屋交易所监证过户的买卖合同;购买商品房屋,须提交出售单位的立契证明和经交易所监证的证明。
(四)受赠的房屋,须提交原房屋所有权证和赠与公证书。
(五)继承的房屋,须提交原房屋所有权和继承公证书。
(六)交换的房屋,须提交双方的房屋所有权证和经监证的交换协议书。
(七)合建的房屋,须提交经监证的合建协议书和房屋所有权证,报建证明、建筑图纸。
(八)征用补偿的房屋,须提交经监证的补偿协议书和征用单位证明。
(九)分家析产、分割的房屋,须提交原房屋所有权证和分家析产或分割的协议书。
(十)原公私合营的房屋,须提交房屋所有权证和清产核资的有关证明。
(十一)因债权债务而发生他项权利设定登记的房屋,须提交原房屋所有权证和经公证确认的债权债务合约书。
(十二)解放后按系统接管的房屋,须提交当时接管的有关文件。
(十三)受拨借的房屋,须提交拨借的有关文件。
(十四)获准拆除淘汰的房屋,须提交房屋所有权证和批准拆除淘汰的证明。
(十五)使用的土地,须提交经批准使用的证明或证件。
(十六)土地使用发生变化而变更的,应提交原土地使用证或原批准使用的证明和现使用情况的证明。
第十一条 申请登记应履行下列手续:
(一)申请人按照本办法第十条之规定提交有关的证明、证件。如申请人遗失权利来源证明、证件,须由发出证的、证件的部门出具证明;遗失产权证者,须登报声明作废,并出具管业旁证备查。
(二)缴验身份证件,个人登记的须提交身份证、户口薄;单位登记的须出具单位证明。
(三)填写申报产权人或代表人、代理人的姓名、性别、年龄、籍贯、职业、住址及房屋的座落、结构、面积、权利情形、土地使用面积情况等其他事项。
(四)依市房屋机关通知办理的其他手续。
第十二条 经登记发证后,其权利发生买卖、继承、赠与、交换、分析,他项权利设定或现状变更、契证遗失等,须自权属转移、变更完成之日起三个月内申请办理登记。
第十三条 有下列情况之一者,暂缓登记发证:
(一)房屋产权或土地使用权发生纠纷未解决者;
(二)非法占地和违章建筑未经处理者;
(三)房屋产权和用地来源不明,一时无法确定者;
(四)属临时使用的土地或擅自改变了使用性质的土地。
第十四条 申请人有下列行为之一者,由市房管机关通知其更正或驳回、撤销其登记。情节严重者,依法没收其非法所得,处以一千元以下罚款或向人人法院起诉:
(一)不使用真实姓名、名称申请登记或隐匿权利情况者;
(二)伪造证明、证件或蒙混登记者;
(三)侵占他人房产、冒名登记者;
(四)非法变卖国家房产者;
(五)非法出租、买卖土地和违反规定侵占耕地建房者;
(六)其他违反房地产政策法令规定者。
第十五条 申请人对撤销、驳回登记的处理不服的,可以在接到通知之日起十五天内,向广州市房地产管理局局长申请复核或向人民法院起诉。
第十六条 要申请房屋和用地登记,须按规定交纳登记费和查丈费,收费标准:
(一)房屋产权登记,按房屋评定总价千分之一计收,最低收费十元,最高一百元。
(二)他项权利登记,按权利价值征收千分之零点五。
(三)土地使用登记,按使用面积每平方米两角计收,最低收费五元,最高五十元。
(四)房地查丈费:
房屋按建筑叠合面积总计算。用地按使用面积计算,在50平方米以下的收16.5元;50平方米以上100平方米的收22元;100平方米以上的,每增加100平方米以内的加收5.5元;不足100平方米按100平方米计收。
(五)除经核准延期外,凡逾期登记者,按逾期一个月加收登记费数额50%;逾期一个月以上至三个月以内加收100%;逾期三个月以上至半年加收200%;逾期半年以上至一年加收300%;一年以上加收400%。
(六)登记表、证的工本费按成本酌情计收。
第十七条 本办法公布前,凡持有市房管机关发的《房地产所有证》者,应一律按本办法申请更换新证。原《房地产所有证》只有地产面积而没有房产的,一律作废,不予登记;如用地建了房屋尚未办理房产登记的应进行变更登记。
第十八条 外国人于解放后合法所得的房屋及其用地的登记,可参照本办法。
第十九条 广州市属八县的房屋和用地登记,可参照本办法规定办理。
第二十条 本办法自公布之日起施行。广州市人民政府一九五三年三月二十六日颁发的《广州市房地产登记实施办法》同时作废。




1987年4月9日