浅论检察学学科体系的科学构建/赵刚

作者:法律资料网 时间:2024-05-10 05:59:52   浏览:9781   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
【关 键 词】检察学 学科独立 体系构建
【内容摘要】检察学是研究检察制度和检察实践,揭示法律监督规律的法学学科体系中的一门独立的综合性学科。检察学的基本范畴是法律监督、检察权、检察机关、检察活动、检察管理和检察改革。检察学的学科体系分为理论检察学、应用检察学和边缘检察学。检察学的学科体系要反映检察学研究对象与内容的内在本质联系,最终对检察实践发挥指导作用。

2007 年5 月10日, 中国法学会检察学研究会在北京成立。从事检察学研究的全国性学术团体的成立,是完善中国特色社会主义检察制度和检察理论发展的现实需要,对构建当代中国的检察学理论体系提出了迫切的要求。近年来许多学者围绕检察学能否作为一门独立的学科展开争鸣。笔者就此课题作一探讨, 以求抛砖引玉。
一、检察学尚处于学科初创阶段和关键时期,学科建设具有紧迫性和艰巨性
检察学作为一门学科,其雏形早在上世纪80年代已经出现。当时全国不少地方成立了检察学会,还出版了不少检察学教材,但进展不大,至今其学科独立地位尚未得到学术界普遍认可,国家教育部现行的学科专业设置上也没有检察学这一专业。究其原因:一是我国检察制度建设历经多次挫折,在学术界还没有掌握牢固的检察学术话语权。我国检察制度在建国至今,先后历经创建—中断—重建的多次起落,缺乏一个稳定的连续的制度建构过程,检察理论也随之起起伏伏。检察机关恢复重建的30年是中国特色社会注意检察制度发展、逐步完善的30年,也是围绕我国检察制度产生过各种论争的学术争鸣30年,90年代学术界还一度提出要削弱、肢解及至取消检察机关。检察机关本身都面临着所谓生存危机,在严峻的客观环境下检察学学科建设无从谈起。二是检察学研究始终未引起学术界足够重视,不断被边缘化。19世纪欧洲大陆分析法学派的出现标志着作为独立学科的近现代法学的诞生,在分化与整合的学科建设规律的作用下,法学学科始终向纵深发展,二级、三级及至综合、交叉和边缘法学不断涌现,而在这一学术历程中,检察基础理论和应用理论研究始终处于各个法学分支学科的边缘,并且随着各个法学子学科的深入发展还在不断远离法学研究中心和法学理论与实务界的学术视野。部分学者以西方的三权分立思想为出发点,人为检察机关应隶属于行政机关,西方也没有独立的检察学,检察理论研究是刑事诉讼法学研究的一个子课题,中国没有独立设立检察学的必要,构建学科体系更是天方夜谭。在法学教育界,检察制度基本上是集中在刑事诉讼课程中,宪法学、民事和行政诉讼法学等课程中销有涉猎,这就严重窒息了检察学的成长空间。三是检察理论工作者自觉构建检察学理论体系的意识还不强,学科建设不规范。目前检察理论研究力量相对于其他法学学科还相对薄弱,拘泥于诉讼法学特别是刑事诉讼法学领域,注意力主要放在具体问题的研究与解决上,带有注释性和应急性,而对基础理论重视不够,缺乏自觉构建检察学理论体系的意识,特别是用检察学学科统领检察基础理论研究和检察应用研究的宏观格局和视野,这就导致研究成果支离破碎,很难形成系统权威的检察学理论体系。检察学学科创建的基本前提就是要对检察制度和检察实践进行整体性研究,研究从相关部门法中抽象处理的相互关联的检察基本理论和应用范围;检察学学科创建的最终目的就是要形成一套自成体系的共同的学术话语系统。如果不用检察学学科体系统领检察基础理论研究和应用研究,势必使检察学进一步边缘化,其他部门法学受限于本学科的研究视野很难进一步推动检察理论研究的深入,更难以发挥指导检察实践发展的重要作用,检察理论也最终会因无没有中心支点而成为法学理论研究的盲区或附属地带,这显然不利于检察制度的发展。检察学学科体系的建构之路即阻且长,作为一门新兴的独立学科的出现,势必会打破原有的的法学学科布局,涉及方方面面利益格局的调整,加之学科基础不甚牢固,在远未达成学术共识的前提下,检察学学科初建阶段势必引起激烈的学术争鸣,在某个阶段反对检察学学科独立的声音还可能占主流。检察理论工作者应该充分认识到检察学学科创建的紧迫性和艰巨性,要认识到检察学是检察制度和实践发展的内在需要,作为新生事物具有强大的学科生命力,要在检察学学科初创的关键时期迎难而上,将目前检察理论研究成果提升到检察学的学科研究和建设层面上来,进而开创检察学学科建设新局面。
二、检察学在我国诞生是由检察机关的特殊宪法地位所决定的,建立一门独立的学科有其必要性、正当性、可能性
西方没有检察学,因为在西方三权分立模式下,检察机关被定位为特殊的行政机关,一般在刑事诉讼法学中设专题研究检察制度与理论。前苏联及东欧等社会主义国家的检察制度将检察机关定位为专门的法律监督机关并享有广泛的法律监督权,因赋予其高度的政治性而将检察制度与理论纳入国家和法的理论研究范畴,属于广义上的政治学学科领域。检察学只能产生于社会主义中国,主要原因是:一是检察机关是国家法律监督机关的宪法定位决定的,检察学独立有其历史必然性。我国的宪政体制是由中国共产党领导以人民代表大会制度为政治组织形式的社会主义国家,检察机关作为专门的法律监督机关是在人民代表大会及常委会之下设置的平行并且独立于行政机关和审判机关的国家机构。检察机关不仅享有公诉权、侦查权还享有广泛的刑事、民事和行政诉讼法律监督权,这是西方国家所没有的,②检察实践中遇到的问题也是西方国家所没有遇到的,完全套用西方的检察理论是创建不出中国特色的检察学学科体系来的。中国宪政理论作为中国检察学的理论基石,使检察学学科独立于其他法学学科具有天然的政治制度正当性,我国检察机关不同于其它国家的特殊地位决定了完全照搬其他国家的学科划分对检察制度和理论进行研究只能是南辕北辙,其他学科已经难以完全涵盖检察机关的整个研究领域。检察学只能呼应中国检察实践的需要产生于当代中国,用以指导中国的检察工作。二是检察学研究的矛盾的特殊性就是检察机关作为法律监督机关与监督客体之间监督与被监督矛盾的交互作用,检察学作为独立学科具有学理正当性。检察学研究的对象就是基于矛盾的特殊性原理,对于当代中国检察现象的领域所特有的矛盾的研究,检察学研究的矛盾的特殊性就是检察机关作为法律监督机关与监督客体之间监督与被监督矛盾的交互作用,研究对象就是检察制度和检察实践。检察制度和检察实践是当今世界各国普遍存在的现象,但在我国有其特殊地位,发挥着特有的价值;检察制度一经产生,就成为国家制度的重要组成部分,但在我国检察机关具有其他国家所没有的特殊重要的地位,其法律监督属性是当代中国所特有的;检察制度与检察实践与近现代人类社会生活息息相关,但在当代中国的政治和社会生活中检察机关平行于审判机关与行政机关,有其特有的活动形式,发挥着其他国家机关难以替代的法律监督作用。由此可见,当代中国的检察制度和检察实践因其矛盾的特殊性而具备科学研究对象的条件,检察学才最终成为一门独立的学科从法学体系中独立出来。三是从学科分类标准来说,检察学已经初具学科雏形,具有独立设科的现实可能性。国家技术监督局发布的《中国国家标准:学科分类与代码》中关于学科的定义是:“学科是相对独立的知识体系。”收录学科的条件是:“应当具备理论和专门方法;有关科学家群体的出现;有关研究机构和教学团体以及学术团体的建立并开展有效的活动;有关专著和出版问世。”从学科分类标准来说,我国检察学已经达到国家标准。从上世纪80年代至今,检察学已经形成区别于宪法学和刑事诉讼法学等相关学科的独立的研究对象和范畴,以部门法为依托从检察机关视角用专门方法来研究检察制度和检察实践。有以检察理论研究所和检察学研究会等为代表的学者群体和学术组织,有自己的专业刊物、专业论著,部分大专院校还开设了检察学的相关课程。尽管目前检察学理论体系还不完整,研究队伍还不太强势,研究方法还比较粗疏,作为一门独立学科尚未得到学术界和教育界广泛认可,但不能因此就否认检察学在事实上已是法学中一门独立的,不与其他学科重复的独立分支学科。
三、检察学是研究检察制度和检察实践,揭示法律监督规律的法学学科体系中的一门独立的综合性学科
我国的检察制度不同于其他国家检察制度的重要特点是其法律监督机关的宪政属性,其职能远较西方国家检察职能宽泛得多,因此检察实践形式也丰富得多,检察理论研究也只能立足中国国情这个基本的语境实现本土化。本土化集中表现为诞生于当代中国的检察学有其特有研究对象、研究范畴和研究方法:一是检察学的研究对象是检察制度和检察实践,重在揭示法律监督规律。检察学以整个检察制度和检察实践作为自己的研究对象。检察制度是由宪法和组织法规定的,但其具体职能又由部门法特别是诉讼法学所界定,检察实践主要是对部门法的适用,宪法赋予检察机关的法律监督地位又将检察监督作为检察机关的本质属性,因此检察学也要立足于检察机关法律监督职能, 抽象概括出检察制度和检察实践的基础性理论、普适性规律作为研究对象进行专门研究。重在揭示法律监督规律,突出检察学的学科特色。二是检察范畴是检察学的基石,基本范畴是法律监督、检察权、检察机关、检察活动、检察管理和检察改革。检察学的基本范畴是法律监督、检察权、检察机关、检察活动、检察管理和检察改革。检察监督实质是法律监督,法律监督的必要性与合理性是检察学学科得以独立的根本所在,其他的范畴、概念,都是由这一检察学最基本职能范畴所派生和支撑的。检察权的本质就是法律监督权,由之派生出诉讼监督权、公诉权和侦查权。检察机关通过开展具体的检察活动来行使检察权,检察活动需要进行检察管理保证检察权依法高效运行,同时检察机关还要与时俱进,通过深化检察改革使检察活动适应时代变化要求,更好地履行法律监督职能。六大基本检察学范畴构成一个开放的运动的范畴体系,符合实践—认识—再实践—再认识的认识规律,进而揭示出法律监督规律,动态再现检察制度的全貌。三基于研究对象和基本范畴,检察学的学科体系可以初步分为理论检察学、应用检察学和边缘检察学三大子学科。紧紧围绕检察制度和检察实践,可将检察学的学科体系可以初步分为理论检察学、应用检察学和边缘检察学三大子学科。理论检察学又可以分为基础检察学、检察史学和比较检察学。基础检察学研究检察制度和检察实践的基本原理,因此它是检察学学科体系赖以存在的基础。重点研究检察学的基本概念如检察、监督、法律监督等概念的内涵和外延;检察制度的起源、本质、类型、特点、内容和发展趋势;检察权的概念、特征、内涵问题, 厘清检察权的基本内涵, 检察权与其他权力的区别和联系, 检察权科学合理配置;检察机关的组织、地位、作用,领导体制、性质、任务、活动原则、机构设置及其内部结构功能;检察官的任免、职责、权限和奖惩等问题;其它检察学作为一门学科所必须解决的基本问题。检察史学,包括检察制度史学和检察思想史学等纵向历史检察现象。检察制度史学要研究我国古代监察御史制度对我国检察制度的借鉴,研究近现代和当代中国检察制度史,研究前苏联和东欧社会主义检察制度史,研究西方大陆法系和英美法系检察制度。检察思想史学要总结归纳系统研究古今中外关于检察制度的学术流派和理论成果。比较检察制度学要运用横向比较方法研究我国检察制度与外国特别是西方检察制度的异同,分析它们的共同性和特殊性,以便有分析地、批判地借鉴外国一些有益的检察制度建设经验,更好地认识我国的检察制度,有选择地进行检察改革,构建中国特色的检察制度。应用检察学包括法律监督学,主要研究检察机关的法律监督权的性质、内涵和权限,重点是法律监督的原则、监督的客体、程序和方法,重点是对诉讼监督尤其是侦查监督、民事行政诉讼监督和刑罚执行监督三个课题进行专题研究,探索法律监督规律,研究法律监督的现状,揭示其存在的问题和改革的方向和措施等具体应用问题。公诉学重点研究公诉权与法律监督权的关系,公诉权行使的方式方法,检法关系、检警关系和控辩关系如何有效调整以提高效率,实现公平正义等问题。职务犯罪侦查学是从犯罪侦查学的角度来对如何开展职务犯罪侦查进行研究,研究审讯突破,获取证人证言,收集、固定和保全证据等侦查问题。控告申诉举报工作和预防职务犯罪工作可以作为职务犯罪侦查学的前后延伸,在积累大量研究成果的基础上,如果条件成熟,可以从中分离中独立的举报学、申诉学和预防职务犯罪学两个应用子学科。边缘检察学是检察学与其他学科交叉而产生的混合学科,主要有检察技术学,侧重于对检察技术收集、鉴定和固定进行研究,同时由于检察信息化的快速推进,还要同时进行电子检务研究;检察统计学,研究检察统计资料收集、报送和利用,统计工作规律,发挥检察统计的信息、咨询和监督作用;检察管理学,主要研究检察机关内部如何进行队伍建设和行政管理,包括检察队伍的管理、培训、使用和监督,检察工作的业务建设和管理,以及检察机关日常行政管理,研究目的在于逐步实现组织设置合理化、人员职业化,办公自动化,管理科学化和规范化。
四、检察学学科的基本特点是本土性、实用性和综合性,研究中要注意防止学科部门化和空泛化
检察学作为一门独立学科形成的重要标志是有自己独特的研究体系,话语系统和学术传承。检察学就是要对检察制度和检察实践进行整体性系统研究,要研究从相关部门法中抽象出来的相互联系的涉及检察制度原理和检察实践活动,反过来检察学的研究又会丰富这些部门法学科。检察学的研究方法是基于检察学特有的学科特点:一是检察学的基本特点就是本土性,应用性和综合性。本土性是因为我国检察机关的形成和发展有三大渊源:一是我国历史上的监察御史制度;二是前苏联的社会主义检察制度;三是大陆法系的检察制度。但更多是基于中国传统法律文化同时承袭恢复重建30年来形成的当代检察文化的影响,检察学研究只能立足中国检察实践特别是反映当代中国检察制度的改革、完善和发展以突出出本土化才能保持其学科的鲜活生命力。实用性是检察学研究必须要注重服务检察实践,不能脱离文化背景和背离检察实践空谈外国检察制度。综合性是指检察权是从国家政治权力中派生出来的一种法律监督学,检察学研究必然要与国家政治制度性发生关联,政治学基本原理也是检察学研究的一个基本理论来源;检察学又是法学的一个分支学科,与宪法法,组织法学,诉讼法学特别是与刑事诉讼法学有着不可分割的紧密联系,队伍建设、检察技术等又与管理学、信息学等学科存在交叉,因其综合性强,所以在检察学的研究中应当有意识地利用多学科方法进行多角度研究。二是检察学的基本研究方法就是系统论的方法,从学科整体上系统研究检察制度和检察实践。检察学的研究方法需要借助部门法学的研究方法,但不能泛部门化,特别要注意进行检察学理论研究时要防止部门狭隘主义。检察学是一块整钢,需要用系统论的方法,对研究对象进行多角度、多学科的综合性研究。检察学是一门综合性新兴学科,也是一门交叉性学科,其学科性质决定了研究方法的综合性和交叉性,不能拘泥于部门法学的狭隘视野、实用主义和单一方法,研究方法不仅限于法学,要更多地运用政治学、社会学、法哲学等方法进行综合研究,特别是要运用系统论的宏观思维方法,从国家法治大局出发来研究检察制度和检察实践,探索法律监督规律。以检察学和刑事诉讼法学的研究方法为例,刑事诉讼法学的最基本的范畴是刑事诉讼程序,其研究视角是如何保证程序的正当性与合理性,检察制度是其重要环节,研究方法只能是用法学的方法进行具体研究,重点研究检察权在刑事诉讼环节的配置问题;而检察法的研究角度则是围绕检察机关在刑事环节的法律监督,因此不仅限于实然性研究,还要进行应然性研究,所以能超脱具体法学方法,可以从法哲学、宪法法等角度进行系统宏观的研究,可以从宏观上研究检警关系、检法关系、检律关系等问题,目的在于保证法律监督在刑事诉讼环节更好地实现。三是检察学研究要注重跨学科化,加强与人文社会科学界的学术交流,防止研究趋向封闭化、部门化和空泛化。检察学研究要紧紧契合中国特色社会主义检察实践,注意检察制度的改革、创新和发展,要从综合学科性质出发注意研究方法的多样性和跨学科性,不能仅限于单一的法学研究方法。要防止封闭化和部门化,在处理好与宪法学以及刑事诉讼法学、证据法学等其他学科的关系的同时,建立与其他人文社会科学的学术交流平台,充分借鉴和吸收其他人文社会科学的研究视野和研究成果,不断拓展检察学学术空间,将检察学研究融入当代中国人文社会科学的整体学术氛围中去,体现学术的人文理念。要防止空泛化,不能用空洞的学术教条和玄虚话语来代替对具体检察问题的研究,检察学只有服务于检察制度和检察实践的客观需要才能有不竭的学术动力,才能最终成立独立的学科体系获得稳定的发展。

【参考文献】
【1】 樊崇义 吴光升:《检察学:如何才能成为一门学科》[J],人民检察2008(4)第6页。
【2】 周其华:《中国检察学》[M],中国法制出版社1998年版,第33页。
【3】 陈国庆 石献智:《试论检察学的学科独立性及其理论体系的构建》[J],人民检察2008(4)第10页。
【4】 徐汉明 周理松 阮志勇:《检察学若干基本问题探讨一以中国检察学理论体系的科学构建为基点》[J],《法学评论》2008(4)第61页。
【5】张智辉:《检察权研究》[M],中国检察出版社2006年版,第11页。

作者:天津市滨海新区大港人民检察院 赵刚

下载地址: 点击此处下载

济宁市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法﹙试行﹚

山东省济宁市人大常委会


济宁市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法﹙试行﹚

﹙2010年6月29日济宁市十五届人大常委会第20次会议通过﹚


第一条 为了加强规范性文件的备案审查工作,维护国家法制统一,根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 济宁市人民代表大会常务委员会 (以下简称市人大常委会)进行规范性文件备案审查,适用本办法。县(市区)人民代表大会常务委员会〔以下简称县(市区)人大常委会〕进行规范性文件备案审查,参照本办法。

第三条 下列规范性文件,应当报送市人大常委会备案:

(一)市人民政府发布的决定、命令、办法、规定以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件;

(二)县(市区)人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定、办法等。

第四条 市人民政府、县(市区)人大常委会应当确定承办规范性文件报送备案工作的部门。

规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。报送规范性文件备案,应当提交备案报告、规范性文件文本、关于规范性文件制定目的和必要性的说明、规范性文件的制定依据等资料,装订成册,一式十份,并同时报送电子文本。

每年一月三十一日前,各报送机关应当将上一年度制定的规范性文件目录报送备查。

第五条 市人大各专门委员会按照职责分工,承担相关规范性文件的审查工作(以下称审查机构)。

市人大常委会内务司法工作室是市人大常委会负责规范性文件备案审查的工作机构(以下称备案审查工作机构),负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送及相关具体工作。

备案审查工作机构对报送备案的规范性文件提出分送建议,报经市人大常委会秘书长同意后,向相关审查机构分送。规范性文件的内容涉及两个或两个以上审查机构职责范围的,备案审查工作机构应同时分送各相关审查机构。

第六条 市人大常委会对规范性文件主要审查是否存在下列情形:

(一)同法律、法规相抵触;

(二)同上级人大及其常委会或者市人大及其常委会的有关决议、决定相抵触;

(三)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;

(四)违反法定程序制定规范性文件;

(五)其他不适当的情形。

第七条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、县(市区)人大常委会认为市人大常委会接受备案审查的其他国家机关制定的规范性文件有本办法第六条所列情形之一,向市人大常委会书面提出审查要求的,备案审查工作机构接收、登记后,提出办理建议,报经市人大常委会秘书长同意后,分送审查机构进行审查并提出初步审查意见。

第八条 本办法第七条规定之外的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民认为市人大常委会接受备案审查的规范性文件有本办法第六条所列情形之一,向市人大常委会书面提出审查建议的,备案审查工作机构接收、登记后,对审查建议提出意见。必要时,报经市人大常委会秘书长同意后,分送审查机构进行审查并提出初步审查意见。

第九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民书面提出审查要求或者审查建议,应当向备案审查工作机构提交审查要求书或者审查建议书一式五份。审查要求书或者审查建议书应当写明提出审查要求或者审查建议的主体及联系方式、要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。

对不属于市人大常委会备案审查的规范性文件,备案审查工作机构应当告知提出审查要求或者审查建议的组织或者公民向有权进行备案审查的机关提出。

第十条 市人大常委会自收到对规范性文件的审查要求或者审查建议之日起三个月内审查完毕。在审查期间,不影响规范性文件的执行。

第十一条审查机构可以对备案的规范性文件进行主动审查,认为规范性文件有本办法第六条所列情形之一的,依照本办法的有关程序处理。

第十二条 审查机构、备案审查工作机构在审查规范性文件工作中,可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会等方式,广泛听取相关部门、专家及社会各界的意见。必要时,制定机关应当说明情况或者提交相关材料。

第十三条 审查机构审查规范性文件,应当在一个月内提出初步审查意见。初步审查意见认为规范性文件存在本办法第六条所列情形之一的,备案审查工作机构对初步审查意见汇总后报市人大常委会主任会议研究。市人大常委会主任会议认为需要修改或者废止的,提出由制定机关自行修改或者废止该规范性文件的书面审查意见,由备案审查工作机构送达规范性文件制定机关。

第十四条 规范性文件制定机关应当自收到市人大常委会主任会议书面审查意见之日起一个月内,提出是否修改或者废止该规范性文件的意见,并书面告知备案审查工作机构。备案审查工作机构应当及时将制定机关的处理意见向审查机构反馈,并报告市人大常委会主任会议。

制定机关修改或者废止规范性文件的,应当自书面告知备案审查工作机构之日起一个月内修改或者废止。制定机关修改规范性文件的,应当将修改后的规范性文件重新公布,并按照本办法报送备案。

第十五条 规范性文件制定机关收到市人大常委会主任会议书面审查意见后,在规定时间内对规范性文件不予修改或者废止的,审查机构、备案审查工作机构可以提出撤销该规范性文件的议案或建议,由市人大常委会主任会议决定提请常委会会议审议。

市人大常委会会议审议撤销规范性文件的议案时,该规范性文件制定机关应当派人到会听取意见,回答询问。

第十六条 市人大常委会依照有关法律及市人大常委会议事规则规定的程序,对撤销规范性文件的议案进行审议,并作出撤销或者不予撤销的决定。

第十七条 规范性文件审查工作结束后十五日内,备案审查工作机构应当将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的国家机关或者社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民。

第十八条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民,认为市人民政府组成部门、办事机构、直属机构、派出机构,或者垂直管理的市级行政机构制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务、具有普遍约束力的规范性文件有本办法第六条所列情形之一,向市人大常委会书面提出审查建议的,由备案审查工作机构进行审查,认为需要修改或者废止的,应当提出初步审查意见,报经市人大常委会主任会议同意后,交市人民政府限期处理,并报告处理结果。

第十九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民,认为市中级人民法院及其派出机构、市人民检察院及其派出机构为执行法律、法规和司法解释制定的具有普遍约束力的规范性文件有本办法第六条所列情形之一,向市人大常委会书面提出审查建议的,由备案审查工作机构进行审查,认为需要修改或者废止的,应当提出初步审查意见,报经市人大常委会主任会议同意后,责成制定机关限期处理,并报告处理结果。

第二十条 规范性文件制定机关未按规定期限报送规范性文件备案,或者报送的文件材料不齐全的,备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送;逾期仍不报送的,市人大常委会主任会议可以视情节要求其作出说明,或者建议有关机关对相关人员依法追究责任。

第二十一条 备案审查工作机构应当在规范性文件审查工作结束后,及时将备案审查材料统一存档。

第二十二条 市人大及其常委会制定的需要报送省人大常委会备案的规范性文件的报送备案工作,由备案审查工作机构承办。

第二十三条 市人大常委会认为省人大常委会接受备案审查的其他国家机关制定的规范性文件有 《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七条所列情形之一,向省人大常委会书面提出审查要求的具体事宜,由备案审查工作机构承办。

第二十四条 本办法自2010年7月1日起试行。

淮南市行政机关公文处理实施细则

安徽省淮南市人民政府


关于印发《淮南市行政机关公文处理实施细则》的通知

淮府[2001]5号

凤台县、各区人民政府,市政府各部门、各直属机构,各企事业单位:

《淮南市行政机关公文处理实施细则》已经市政府第45次常务会议通过,现印发给你们,自2001年2月1日起施行,1995年6月1日起施行的《淮南市行政机关公文处理实施细则》同时废止。

二OO一年二月一日


淮南市行政机关公文处理实施细则

第一章 总则

第一条 为进一步做好全市各级国家行政机关公文处理工作,使之规范化、制度化、科学化,根据国务院发布的(国家行政机关公文处理办法)(国发[2000]23号)及省政府印发的<安徽省行政机关公文处理实施细则>(皖政[2000]48号),结合我市实际,特制定本实施细则。

第二条 本实施细则适用于全市各级行政机关,原则上也适用于市内各企事业单位。

第三条 行政机关的公文,是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具 。

第四条 公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

第五条 各级行政机关的公文处理工作,应坚持事实求是、精简、高效的原则,做到及时、准确、安全;严格执行保密规定,确保国家秘密安全。

第六条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作,模范遵守《国家行政机关公文处理办法》和本实施细则的有关规定,加强对本机关公文处理工作的领导和检查。

第七条 各级行政机关的办公室是公文处理的管理机构,主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。

第八条 各级行政机关的办公室应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。

第二章 公文种类和形式。

第九条 根据《国家行政机关公文处理办法》规定,行政机关的公文种类有:

(一) 命令(令) 适用于依照有关法律公布行政规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。

(二)决定 适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适应的决定事项。

(三)公告 适用于向国外宣布重要事项或者法定事项。

(四)通告 适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

(五)通知 适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人员。

(六) 通报 适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。

(七)议案 适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

(八)报告 适用于向上级机关汇报工作,反映情况,答复上级机关的询问。

(九)请示 适用于向上级机关请求指示、批准。

(十)批复 适用于答复下级机关的请示事项。

(十一)意见 适用于对重要问题提出见解或处理办法。

(十二)函 适用于不相隶属机关之间商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。

(十三)会议纪要 适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第十条 公文形式由各级行政机关结合实际确定。市人民政府及其办公室公文的主要形式:

(一)发文机关标识为"淮南市人民政府文件"、代字为"淮府"的公文。主要适用于传达贯彻党中央、国务院及省委、省政府的方针、政策、指示,部署全局性工作和重要工作,发布重要决定,批转有关地区和部门的文件,向省政府报告、请示工作和呈报意见,以及其他必须以市人民政府名义办理的重要事项。

(二)发文机关标识为"淮南市人民政府"、代字为"淮府秘"的公文。主要适用于市人民政府对有关地区、部门或单位通知重要事项、批复请示事项,提请市人大或市人大常委会审议议案,与省政府部门或兄弟地市商洽问题等。

(三)"淮南市人民政府令"。主要适用于发布经市人民政府常务会议讨论通过的市政府规章。

(四)发文机关标识为"淮南市人民政府任免通知"、代字为"淮府人"的公文。主要适用于办理市人民政府任免干部事项。

(五)发文机关标识为"淮南市人民政府办公室文件"、代字为"淮府办"的公文。主要适用于传达市人民政府关于某一方面工作的决定。转发省政府办公厅文件和有关部门的文件,通知有关重要事项等。

(六)发文机关标识为"淮南市人民政府办公室"、代字为"淮府办秘"的公文。主要适用于经市人民政府同意并以办公室名义对有关地区、部门某项工作作出的通知,公布议事协调机构、临时机构,答复内容一般的具体事项,以及办公室同各业务主管部门之间联系工作等。

(七) 发文机关标识为"淮南市人民政府常务会议经要"、"淮南市人民政府市长办 公会议纪要"、"淮南市人民政府专题会议纪要"的公文,分别用于记载、传达市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议决定事项和主要精神。

第三章 公文格式

第十一条 公文格式包括版式和体式,一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

(一)涉及国家秘密的公文应在发文机关标识右上角标明密级,如需同时标明密级和保密期限,密级和保密期限之间有"★"隔开。其中,"绝密"、"机密"级公文应当标明份号,份号标在发文机关标识左上角。

(二)紧急公文应在发文机关标识的右上角分别标明"特急"、"急件"。如需同时标识密级与紧急程度,应将密级标识在紧急程度之上。

(三)发文机关标识一般由发文机关全称或规范化的简称加"文件"二字组成,对一些特定的公文,可只有发文机关全称或规范化的简称来标识。发文机关标识用大号字居中套红印在公文首页上端。几个机关联合行文,可用主办机关名称作为发文机关标识,也可用几个机关名称作为发文机关标识,但应半主办机关排列在前。

(四)发文字号由机关代字、年份和序号组成。几个机关联合行文,只标注主办机关发文字号。有发文机关名称加"文件"二字组成发文机关标识的公文,发文字号一般标注在发文机关标识之下、横线上方居中,上行文标注在横线上方左侧;只用发文机关名称作发文机关标识的公文,发文字号一般标注在横之下、公文标题之上的右侧。 机关代字应保持稳定,不宜经常变动。年份应标全称并加六角括号;年份和序号一律使用阿拉伯数字。

(五)上行文应注明签发人姓名。联合行文要同时注明联合发文机关的签发人姓名。签发人姓名标在发文机关标识之下、横线以上右侧位置,同时,发文字号移至左侧。

(六)公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类,一般应标明发文机关;为避免公文标题累赘,有发文机关标识的,也可不标明发文机关。公文标题中,除法规、规章名称加书名号外,一般不加标点符号。

(七)除"公告"、"通告"外,其他文种的公文都应标明主送机关。"令"、"决定"视发送范围、对象确定是否标明主送机关。主送机关应当使用全称或规范化简称、统称,顶格单独标列在标题之下、正文的上行,其中"会议纪要"的主送机关标列在公文末页下端、抄送机关之上。

(八)正文是公文的主体部分,应符合国家法律、法规和方针、决策,力求简明扼要,开门见山,观点鲜明,用语准确,层次清楚,结构严谨。

(九)公文如有附件,应在正文之后,成文日期之前注明附件顺序和名称。附件一般与正文一起装订,并在附件左上角顶格标识"附件"字样,有多个附件时应标识序号。

(十)成文日期以领导人签发的日期为准;几个机关联合发文,以最后一个机关领导签发的日期为淮,并应在标题之下、正文之前,用小于标题字号的另一种字体注明会议名称和通过日期,加上圆括号。

(十一)公文除会议纪要外,一律加盖印章。联合上报的公文,可由主办单位加盖印章;联合下发的公文,都应加盖印章;联合发文机关达到3家以上的,必须既落实款又加盖印章,并将主办机关排列在前。

(十二)公文如有附注,如"此件不得登报"、"此件发至乡镇"等,应标注在成文日期左下方、主题词之上,并加圆括号。如属请示件,应在该处注明联系人的姓名和电话。联系人一般以本机关经办科室负责人为宜。当正文排版后占满全页不能容下印章位置时,应采取调整行距、字距的措施加以解决,务使印章与正文同处一面,不得采取标识"此页无正文"的方法解决。

(十三)公文应标引主题词。标引顺序是先标类别词,再标类属词。在标类属词时,先标反映公文内容的词,最后标反映公文种类的词。一份公文的主题词,除类别词外,最多不超过5个词目。主题词顶格标注在公文末页、抄送栏的上方,"主题词"3个字用3号黑体字,词目用3号小标宋体字。

(十四)抄送栏设于公文末面下端、印制版记之上。抄送机关多的,应依上级机关、平级机关、下级机关次序排列;同一层次的依党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、群团组织顺序排列。

(十五)公文一般应有印制版记。印制版记列于抄送栏之下。左侧注明印发(翻印)机关全称或规范化简称,右侧注明印发(翻印)日期,右下角注明印发份数。

第十二条 公文用字一律从左至右横写、横排。公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)。公文缮印用字应规范化。市人民政府及办公室文件,标题用2号宋体,正文用3号仿宋体。

第十三条 公文中各组成部分的标识规则,除本细则已作规定外,参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。

第四章 行文规则

第十四条 各级行政机关的行文关系根据各自的隶属关系和职权范围确定。

第十五条 政府部门依据职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府正式行文。 部门内设机构除办公室外不得对外正式行文。

第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文;政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。

第十七条 凡属于政府部门职权范围内的事项,应以部门名义直接行文,或几个部门联合行文;需要商请同级其他部门解决的问题,应用函的形式直接行文;须经政府审批的事项,经政府同意民可由部门发文,文中注明"经政府同意"。

第十八条 凡涉及其他部门职权范围的问题,未协商一致,或未经本级政府裁决,部门不得擅自向下行文。否则,本级政府应当责令纠正或撤销。

第十九条 各级政府对需要上级业务主管部门、各部门对需要同级业务主管部门审批或 决定的事项,应直接向上级或同级业务主管部门行文;各地之间、各部门之间需要协商解决的问题,应当直接行文,不需报上级或本级政府转办。

第二十条 各级行政机关一般不得越级请示和报告。对发生重大事故、突出事件、抗洪抢险等特殊情况,必须越级行文时,应抄送被越过的机关。无特殊情况的越级请求,收文机关予以退回。

第二十一条 除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关的名义向上级机关负责人报送"请示"、"意见"和"报告";如属上级机关负责人交办事项,应在正文开头部分予以说明。

第二十二条 "请示"应当一文一事;一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。

第二十三条 "报告"不得夹带请示事项,公文文种不得用"请示报告"一类混合文种。对"报告"中夹带请示事项的公文,收文机关可按报告处理,不予答复。

第二十四条 向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。

第二十五条 受双重领导的机关向上级机关行文,应根据内容确定主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应抄送其另一上级机关。

第二十六条 上行公文必须按规定的份数报送。份数不足的,收文机关可要求发文机关补足。

上报市政府的公文一般为3份。

第二十七条 为减少重复性行文,凡上级公文已有明确规定,本级无需再作具体要求的,可以不行文,而将原文翻印下发。凡能面对面协商解决的问题以及可口头、电话请示、报告的问题,应当不行文。

市政府原则上不转发省政府部门的文件,不批转市政府部门的会议文件,包括工作报告、领导同志讲话和会议纪要等。

第五章 发文办理

第二十八条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程。包括草拟、审核、签发、复核、登记、缮印、校对、用印、分发等程序。

第二十九条 草拟。草拟公文应当做到:

(一)符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等,要切实可行并加以说明。

(二)情况确实,观点明确,表述准确,结构严谨,条理清楚,直述不曲,字词规范,标点正确,篇幅力求简短。

(三)公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。

(四)拟制定紧急公文,应当体现紧急的原因,并根据实际需要确定紧急程度。

(五)人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先标引标题,后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。

(六)结构层次序数,第一层为"一、",第二层为"(一)",第三层为"1",第四层为"(1)"。

(七)应当使用国家法定计量单位。

(八)文内使用非规范化简称,应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式,应当在第一次出现时注明准确的中文译名。

(九)公文中的数字,除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外,应当使用阿拉伯数字。 拟制公文,对涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文;如有分歧,主办部门的主要负责人应当邮面协调,仍不能取得一致时,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见,报请上级机关协调或裁定。

第三十条 审核。公文文稿送负责人签发前,应当由办公室进行审核。审核的重点是:是否需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合本实施细则的规定等。 重要文稿应由办文部门的负责同志负责初审,文秘部门负责复审,办公室负责同志负责三审。

第三十一条 签发。公文由本机关负责人签发。以本机关名义制发的上行文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者经授权的其他负责人签发。签批公文,主批人应当明确签署意见,并写上姓名和日期。其他签批人圈阅,应视为同意。非特殊情况,机关负责人一般不接收和签发未经办公室审核的文稿。

第三十二条 复核。经负责人签民后的文稿,正式印制前,文秘部门应当进行复核。复核的重点是:审批、签发手续是否完备,附件材料是否齐全,格式是否统一、规范等。 经复核需要对文稿进行实质修改的,应按程序复审。

第三十三条 登记。经复核后的文稿,文秘部门应及时登记、编号、标引主题词。按照发送范围确定印制数量,必要时应对文稿作技术处理,再送印。

第三十四条 缮印。经文秘部门登记后的文稿,应送机关文印室或符合要求的印刷厂缮印。缮印要讲求实效,急件、特急件应按时限要求承印。缮印必须保证质量,做到字迹清晰,版面整洁,庄重大方。

第三十五条 校对。重要文稿林做到三校付印。由经办单位负责一校,文秘部门负责二校,用印前对公文进行最后一次复校。校对时应使用统一的校对符合。

第三十六条 用印。用印前,要检查签发人与使用的印章权限是否相符;发文机关标识与印章名称是否一致。用印要求上不压正文,下骑年盖月。

第三十七条 分发。缮印好的公文,由机关文秘部门统一分发。要做到急件随到随发。

第六章 收文办理

第三十八条 收文办理指收到公文的全部输过程。主要程序有签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等。

第三十九条 签收。公文一律由机关文秘部门签收,按程序办理。机关负责人一般不受理未经文秘部门签收的公文。

第四十条 登记。公文签收后,由文秘部门逐件拆封核查,分类登记。登记中要将办件、阅件和简报等分开,避免该办的公文漏办。

第四十一条 审核。收到下级机关上报需要办理的公文,文秘部门应当进行审核。审核的重点是:是否应由本机关办理;是否符合行文规则;内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;涉及其他部门或地区职权事项是否已协商、会签;文种使用、公文格式是否规范。

第四十二条 拟办。对需要办理的公文,办公室应及时提出拟办意见。对违反本实施细则的来文,退回呈报单位并说明理由。 拟办意见力求准确、恰当,把握不准时,要主动征询业务科室或有关部门的意见。对紧争、重要公文应提出办理时限;对需几个部门承办的公文,需明确牵头主办单位。

第四十三条 批办。对需请领导批办的公文,文秘部门要及时送机关负责同志批办。经负责同志批办过的公文,文秘部门登记后,转有关业务科室或部门办理。

第四十四条 承办。有关部门接到交办的公文,应当逐件登记,注明领导同志批示内容,公文运转过程和处理结果,并抓紧办理。各级政府应实行办文限时制,提高办文效率。市政府机关一般公文在7个工作日内办结,涉及人财物及其他需要协调解决问题的公文,应力争在3个工作周内办结。确有困难的,应当予以说明。对不属于本部门职权范围或不适宜本部门办理的,应在2日内退回交办单位并说明理由。

第四十五条 催办。要建立健全公文催办制度。由文秘部门呈负责人批示后交有关部门办理的公文,文秘部门应负责催办。紧急公文跟踪催办,其他公文每半个有普催一次。催办过程要及时记录,并根据催办记录。定期通报公文办理情况。

第七章 公文归档

第四十六条 根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,行政机关在工作中形成、办理完结并具有查考和保存价值的公文、材料、领导批示等,应及时整理(立卷)、归档。

第四十七条 行政机关公文办理结束后,应将2份公文正本连同领导人签批的底稿、公文形式过程中的附件整理(立卷);绝密公文办结后应当及时整理(立卷)。一般应于每年第一季度,将上年的公文案卷集中向机关档案室移交归档。 个人不得保存应当归档的公文。

第四十八条 归档范围内的公文,应根据其相互联系、特征和保存价值等组卷,并保证公文材料齐全、完整,正确反映公文的过程和本机关的主要工作情况,以便保管和利用。

第四十九条 联合办理的公文,原件由主办机关整理(立卷)、归档,其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。

第五十条 本机关负责人兼任其他机关职务,在履行所兼职职务职责过程中形成的公文,由其兼职机关整理、归档。

第五十一条 归档范围内的公文应当确定保管期限,并按照有关规定定期向档案主管部门移交。

第五十二条 草拟、修改和签批公文,不得使用铅笔或圆珠笔,所用墨水应符合存档要求。文稿左侧装订线外,不得签批和修改。

第八章 公文管理

第五十三条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。

第五十四条 各级行政机关办公室应当认真贯彻《国家行政机关公文处理办法》和本实施细则,建立健全本机关公文处理工作的有关制度;加强对公文特别是上报公文的审核把关,严格执行办文规则和程序,对不符合规定的公文可以不予办理,退回呈报单位,并定期进行通报。

第五十五条 上级机关下发的公文,除密级公文和注明不准翻印的以外,下级机关经负责人批准,可以翻印。翻印时,应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

第五十六条 经发文机关批准,在报刊、政报上公开发布的公文具有正式公文的同等效力。公文复印件作为正式公文使用时,应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

第五十七条 遇紧急、特殊事项,经领导批准,可以采用传真方式发送公文,传真件经收文件复印后按正式公文办理和保存。利用传真机传递秘密公文,必须采取保密措施,确保安全。绝密级公文不得利用传真机传输。 第五十八条 公文被撤销,视作自始不产生效力;公文被废止,视作自废止之日不产生效力。

第五十九条 机关合并时,全部公文应当随之合并管理。机关撤销时,需要归档的公文整理(立卷)后按有关规定移交档案主管部门。 工作人员调离工作岗位时,应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

第六十条 文秘部门应于每年的第一季度对本机关上年度形成和接收的不具备归档和存查价值的公文进行清理、集中,经鉴别并报办公室负责人批准后到指定场所予以销毁。销毁秘密公文应由2人以上监销,保证不丢失、不漏销。

第六十一条 其他机关人员需要查阅本机关公文案卷,必须持有介绍信。查阅密级公文案卷并摘抄部分内容的,需经办公室主任批准。成卷公文不得外借。

第九章 附则

第六十二条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。

第六十三条 各级行政机关办公室对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督检查并建立督查制度。

第六十四条 本实施细则自2001年2月1日起施行,1995年6月1日起旅行的《淮南市行政机关公文处理实施细则》同时废止。