德日非讼程序审理对象介评/郝振江

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 10:31:40   浏览:9081   来源:法律资料网
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  关键词: 非讼程序/审理对象/一般非讼事件/真正诉讼事件/审理界限
  内容提要: 非讼程序审理对象相当广泛,既包括无争议的非讼事件,也包括存在争议的真正诉讼事件。这些事件多以公益性强、继续性事实或法律关系、法官裁量性、需迅速处理、具有形成作用为主要特点。就审理界限而言,德、日最终虽然都接受了形式界限说,将其委诸于立法者的政策,但受各国整体法制环境影响具体表现并不相同。我国民事程序法应注重非讼程序多重功能的发挥,如此既能避免诸多事件转化为纠纷后再以诉讼程序解决,又能解决大量不适应诉讼程序解决的争议。


作为一个聚合性概念,非讼程序最初以各类非讼事件审理程序的形式存在。1898 年德国非讼事件程序法典制定并于通则中确立非讼事件的共通原则、制度及规则后,非讼程序逐渐发展成为一类体系化、独立的民事程序。不过,构成其审理对象的非讼事件在内涵和外延上却并不确定或一致,不同国家及地区类型有所不同,同一国家及地区亦因时期不同而有所不同。我国民事程序法虽然没有采用“非讼程序”、“非讼事件”这组概念,但程序法和实体法对于具有这种性质的程序和事件都有涉及,比如《民事诉讼法》第十五章特别程序所规范的事件,除选民资格案件外,在性质上均属非讼事件。比较而言,我国非讼程序审理对象范围过于狭窄。这种状况既可归因于立法的模糊或者缺失,也源于我国理论上对非讼程序功能认识上的偏颇[1]。近年,因法院诉讼案件审判压力的增大,非讼程序开始受到重视。2012 年 8 月 31 日修改通过的《民事诉讼法》即增加了调解协议确认和实现物权担保两类非讼事件。可以预见,随着民法典制定及我国理论界逐步接受民事程序分类理念[2],还会有更多事件被纳入非讼程序审理范围。但我国理论上至今未就哪些事件可以适用非讼程序展开深入探讨,这无疑会使立法具有盲目性。有鉴于此,借助比较法就大陆法系国家及地区非讼程序审理对象进行整理分析是必要的。考虑到问题的典型性,本文将主要围绕德国和日本两国展开研究。
一、审理对象之一:一般非讼事件
一般非讼事件是指没有争议的非讼事件。这类事件是非讼程序初始形成的基础或者说主体。
(一)一般非讼事件的类型
德、日一般非讼事件范围比较宽泛,它涉及民、商事及家事等法律领域。由于类型复杂,很难整理出全部事件,这里仅就主要事件做一整理。具体而言,民事领域的一般非讼事件包括[3]:宣告社团法人解散、选任清算人、剥夺社团法人的权利能力、许可召集社团总会、选任临时董事、清算人及董事的报酬,这些主要是基于法人内部管理而产生的事件;社团登记、对法人名称等的确定;指定保存分割共有物证书的人;信托关系人(包括受托人、监事、信托管理人、信托监护人等)的选任及改任、信托关系终了、信托关系清算;动产质权实现许可。
商事法律领域是非讼事件集中的主要区域,主要涉及公司非讼事件和拍卖事件。具体而言,公司非讼事件包括:公司登记、命令公司解散、选派或解任公司清算人、撤回股东业务执行权、股东申请检查公司财产、决定清算人报酬额、许可阅览公司相关书类、选任帐薄资料保管者、选定临时管理人、股份有限公司特别清算、公司重整、决算审查人的选任和解任。拍卖事件[4]主要是买受人解除契约后为履行保管义务对物的拍卖以及船舶所有人对运输品的拍卖。
家事法律领域非讼事件较多,主要因为这一领域社会公益性较强,当事人的自由意志与处分权通常会受到较大限制。国家作为一般非讼事件处理的事件类型主要包括[5]:不在者的财产管理及宣告失踪;宣告丧失亲权、管理权;子女姓氏变更;收养许可;许可终止收养;未成年人监护及成年人监护,包括选任监护人、保佐人或者监护监督人,辞任监护人、保佐人或者监护监督人的许可,解任监护人、保佐人或者监护监督人,决定监护人报酬等;继承事件,包括申报限定继承、抛弃继承、选任继承人财产管理人、分割继承遗产、选任遗嘱执行人、给付遗嘱执行人报酬、遗书审查、撤销遗嘱;夫妻财产登记[6];夫妻财产管理的变更。
(二)一般非讼事件的特点
以上虽非德、日一般非讼事件的全部类型,但由这些事件足以反映这类非讼事件的特点:
公益性较强。尽管关于公益性的内涵在我国学界争议较大,但德日等国家及地区学界通常认为所谓公益是对任何不特定第三人的保护[7]。换言之,某一法律行为可能会损害不特定第三人利益时就可以被认为是对公益的损害。这一特点在上述家事事件中自不待言,在民商事法律领域体现也尤为明显。民事法领域以社团法人事件为例,社团法人基于非法目的设立,或者在设立后从事违反公共秩序、善良风俗活动的,在德、日法中均认为是对公益的侵害。日本法中可以宣告该法人解散[8]、德国法中则规定了法院可以剥夺社团法人的权利能力[9]。商事法领域如临时选任公司管理人事件[10],公司负责人缺员或者负责人人数不足的情况下,可能会影响到公司的正常经营活动,进而损害任何与其进行经济往来的第三人的利益,这也属于对公益的侵害。所以日本法和德国法均规定法院可依申请为其选任临时管理人。由此,就避免了损害发生后再以诉讼形式弥补,从而可以最大限度地维护公益。
多体现为继续性事实或法律关系。继续性事实或者法律关系是从时间延续角度展开的。学界关于继续性事实或法律关系的直接讨论较少,但关于继续债的关系讨论较多。从继续性债的关系的描述中,可以大致推论出这类事实或法律关系的特点。德国学者 Wiese 认为,所有的继续性债之关系依其性质可以无限地延续[11];Gschnitzer 认为,一切继续性债之关系能够不消灭地存续,并且在不抵触其本质的前提下,源源生成一系列的权利义务。这种特性可称为“继续性债之关系的不可消耗性”[12]。由此我们可以初步把继续性事实或法律关系的特点概括为时间的无限延续性和行为的持续实施性。诸多一般非讼事件均能体现这一特点。以收养关系为例,收养关系虽因法院宣告而成立,但收养本身就是持续性行为;并且这一关系持续期间,法院始终负有监护职责,一旦发现有法定原因时均可依职权废止该关系。当然,并非所有继续性事实或法律关系均可作为非讼程序审理对象,只有那些存续期间内需要结合各种情势变化借助于国家公权力不断调整的事实或法律关系才能如此。
具有时效性、需迅速处理。所谓时效性是指某种法律事实或法律行为发生时法院必须尽快做出裁判,以避免给关系人生活带来严重影响甚至危害。以监护人选任为例,监护人制度的目的是为了弥补被监护人能力的不足,在监护人缺位时应及时予以确定。再以选任公司清算人为例,在依法不能确认清算人时,事件进展已经陷入僵局。法院必须迅速确认清算人才能化解这种僵局。应指出的是,这一特点在商事非讼事件中体现的尤为突出,这是由商事法律关系的迅速性、定型性、营利性等特点决定的[13]。
裁量性。诸多非讼事件涉及的实体法律规范缺乏明确内涵,仅提供一种指导性判定,需法官结合具体案件综合平衡后始能做出判决。以决定监护报酬事件为例,《德国民法典》第 1836 条 2 款规定,监护法院必须许可向监护人或监护监督人给予报酬。报酬额按照监护人对执行监护有用的专业知识以及监护事务的范围和难度来确定。显然,条款自身并没有提供一个准确的给付标准,具体如何给付需要法官进行裁量。非讼事件的裁量具有两个特点:第一,具有未来性。法官进行的积极性、协助性干预旨在形成某种新的法律状态。诚如三月章教授所言,“非讼事件中法官的裁量性判断是一种创设的、展望的判断”[14]。某些诉讼事件中虽然也存在着“显失公平”等不确定概念需法官进行裁量,但这种裁量是针对已经发生过的事实,法官基于公平所进行的一种回顾性评判,目的是解决已经发生的纠纷。第二,部分非讼事件的裁量虽也具有形成作用,不过它与离婚、婚姻取消等形成诉讼是存在着本质区别的。后者是由法院确认法定形成要件的有无来引起法律关系的变动,是一种与形成要件相联系的法律效果;前者与形成要件无关,只是一种更广泛的行政裁量或者说处分而已。
二、审理对象之二:真正诉讼事件
真正诉讼事件指原本运用诉讼程序解决,后基于合目的性因素被移至非讼程序下审理的诉讼事件。它表面虽为非讼事件,性质上却为诉讼事件。把非讼程序审理对象扩展到真正诉讼事件的做法源于德国,是德国为弥补民事诉讼程序自身缺陷所衍生的一种制度。日本最初并没有系统地、全面地研究这一理论,只是到了二战后才逐渐用它来分析日本的法现象。正因如此,两国关于真正诉讼事件呈现出两种完全相异的立法例。
(一)德国法例
德国法例的特点是以某些特别类型的诉讼事件为真正诉讼事件。从现行法而言,德国法中的真正诉讼事件在民、商事及家事法律领域均有所体现:民事法律领域的真正非讼事件包括[15]:质物拍卖合意不成立时法院的决定、夫妻双方就日常生活事务相互代理的争议、有关增益财产补偿[16]的争议、有关补偿退休金的争议等;商事法律领域的真正诉讼事件包括[17]:有限责任股东或者隐名合伙人关于特别检查权的争议、检查人与发起人间的争议、关于监事组织的争议、出席股东大会股东与董事间关于告知权的争议、公司与年度终结检查人间关于年度结算及营业报告规定解释的争议、特别检查人对年度结算确定的争议、不执行业务股东对红利分配的争议、公司合并或转化为有限公司的争议;家事法上的真正诉讼事件包括:扶养事件、夫妻财产事件、因解除婚约、婚姻、亲子及见面交涉权等而产生的请求事件、同性恋关系事件;其它单行法上的真正诉讼事件,主要见于农业法中关于继承权及延长收益租赁契约的争议、婚姻住宅及家用物处理条例中关于婚姻住宅及家用物分配的争议、住宅所有权及长住权法中关于住宅所有权的争议、恢复法上的有关争议。
类似的以某些特别类型事件作为真正诉讼事件的状况在日本法中亦有存在,尽管它在日本法中未成为主流。典型例就是《日本借地借家法》第 42 条所规定的争议事件。《日本借地借家法》是日本规范土地和建筑物的租赁、借用等流转的法律规范。1966 年借地法修正案明确规定,因情势变更引起的借地条件变更、建筑物扩建和改建的许可、建筑物转让及租赁权让渡和转让的许可、建筑物拍卖·公卖及用地租赁权让渡的许可等[18]诉讼事件改用非讼程序处理。
(二)日本法例
在德、日等国家及地区中,日本法例属于一个较特殊的现象,就是将调停这种非对抗性纠纷解决方式作为非讼事件纳入非讼程序调整范围。这种现象是非讼概念在日本的扩大,也是日本在法移植过程中吸收本国传统要素的产物。不过某种意义上它只是历史的产物,而非理论的逻辑形成。最初引入调停制度的是 1922 年《借家借地调停法》[19],旨在利用情理来维持共同体秩序;1932 年《金钱债务临时调停法》[20]确立了替代调停的审判制度。所谓替代调停的审判是在调停委员会进行的调停没有达成协议希望的前提下,法院认为适当时可以听取调停委员的意见,并权衡双方当事人的衡平,权衡案情,在不违反双方所申请旨意限度内,以职权做出解决案件的裁判[21]。《金钱债务临时调停法》审议过程中,调停被与非讼事件联系在一起。立法者认为,理论上虽然诉讼事件和非讼事件的界限比较模糊,但前者是权利确认后者是权利形成这一点大致是清晰的。如果把诉讼事件简单地在政策上依据非讼程序处理会产生违宪的问题,而调停和替代调停的审判[22]本来属于权利创设,非讼事件具有权利形成的特点,所以将它们解释为非讼事件就不会产生违宪的问题[23]。但这种联系并没有在立法上做出明确规定,1947 年的《日本家事审判法》和 1951 年的《民事调停法》[24]才明确地将调停规定为非讼事件。
日本民事调停主要适用于农事、商事、矿害、交通、公害等民事纠纷领域。家事调停则适用于夫妻同居及其它互相扶助义务、变更财产管理者以及分割共有财产、因婚姻产生费用的分担、指定子女监护人及其它有关子女监护、财产分配、亲权人指定或者变更、废除推定继承人(取消该废除决定)、抚养的处分、遗产分割等家事纠纷[25]及人事诉讼纠纷。2011 年《日本家事审判法》修改时把抚养事件中抚养义务的设定(或取消)和废除推定继承人(或取消该废除决定)移出家事调停[26],仅作为家事审判对象。
关于为什么把调停和替代调停的审判作为非讼事件并且是真正非讼事件。日本学者佐上善和教授认为理由主要在于:第一,它起初是日本为维持共同体秩序而非权利性、非法律性解决争议所确立的制度;第二,调停在强化判断因素的同时也贯彻了强制妥当性,依此谋求纠纷的解决;第三,调停过程中,采用排除私法自治原则、由国家代之补充当事人意思欠缺的职权主义纠纷处理方式,来形成合目的性裁判和新的法律秩序[27]。
(三)真正诉讼事件的特点
德、日真正诉讼事件虽然存在着上述类型和内容的差异,但它们均是一国民事纠纷解决体系在诉讼程序应对社会纠纷出现困难时自我调整的产物,只是实现路径不同,它们的共性仍然是显著的:
所涉及实体法规范亦多具有抽象性特点,需法官自由裁量。真正诉讼事件涉及的实体法规范在设定权利义务时,多数并没有包含具体内容,一般留待民事主体自由决定;在民事主体间约定不清晰发生争议时,只能由法官裁量。例如,《日本民法典》第 707 条规定,在共同继承人没有达成协议或不能达成协议时,各共同继承人可以请求家庭法院对其进行分割;有特别事由时,家庭法院可以规定期间,就遗产的全部或一部分禁止分割。法典如此规定在于,作为遗产的物或者权利的种类与性质千变万化,不同事件下分割方式、时间及地点等具体内容也就差异相当大,很难统一规定。法典规定不明晰也意味着很难采用以当事人主义为基础的对抗方式解决这类争议,因为在对抗结构中当事人必须依照法律规范提出主张并承担证明责任,它是以法律规范明确、确定为前提的。运用非讼程序,法院则可以积极地调查证据、斟酌各种情形,以形成裁量性判断。当然,这种裁量性更多的是一种回顾性评判。
多数真正诉讼事件亦多体现于继续性法律关系中。与一般非讼事件相似,真正诉讼事件亦多存在于继续性法律关系中。以日本法婚姻费用分担争议为例,婚姻费用分担在夫妻关系存续期间内会一直存在,当事人没有约定的情况下只能待争议发生后由法院裁决。其他诸多真正诉讼事件亦具有这一特点。这里易产生疑问的是调停是否属于一种继续性法律关系。从调停适用的范围及目的而言,其主要目的仍是维持既有法律关系。当然,这种维持并不是原封不动,而是修复性维持。调停通过延期清偿、债务减免、变更履行条件等修正合同的不公平,通过排除不公平或定型的法规适用对一般、定型法律关系进行妥当性处理;依此实现法律关系的继续性。
多由形成诉讼转化而来,具有形成的特点。真正诉讼事件多由形成诉讼转化而来,由借助对抗式的形成要件审查转而采纳职权式审查。这样做的原因在于:第一,非讼事件与形成诉讼具有历史亲缘性。非讼程序中“利用裁判的形成”这一观念比形成诉讼概念出现更早,很早就一直有学者主张“形成诉讼本质上就是非讼事件”[28];并且事实上,非讼事件的裁判也多为形成裁判。第二,形成权的审查也符合非讼程序的特点。形成权的行使通常存在当事人单方行为与借助法院形成裁判两种方式。由法院审查形成要件实质就是把本来委诸于私法自治原则处理的法律形成关系基于某种政策考量置于法院监督之下。限制当事人处分权、导入职权主义,由法院运用职权主义进行判断、裁量更符合法院审查的特点。
公益性较强。公益性在家事事件中体现尤为突出,这一点由前述一般非讼事件也可以看出。它不仅涉及到未成年子女或者家庭中弱者利益保护的问题,作为社会的基本组织细胞,它还关系到社会伦理等一系列道德准则。日本在二战不久就借助家事审判和家事调停实现了家事事件的全面非讼化。德国则一直把这类程序规定于民事诉讼法典中,2009 年非讼程序法修改时也把这类程序全部移到了非讼程序法典中,实现了家事争讼事件的全面非讼化[29]。如此做的目的是运用一致程序将相牵连的纠纷、非纠纷尽可能一次性、迅速处理解决。
三、非讼程序审理的界限:诉讼事件与非讼事件的界分
基于上述分析,不难看出一般非讼事件与真正诉讼事件特点大致是相同的。二者的区别只是法院介入时间不同。前者是纠纷未发生时法院即以监护角色参与民事权利义务或法律事实的形成;后者则是待纠纷发生后法院以裁决者的身份介入纠纷的解决。一定意义而言,真正诉讼事件是处于一般非讼事件的延长线。立法者把真正诉讼事件从诉讼程序内移至非讼程序下,目的是摆脱诉讼程序对形式主义的过分追求,转而以迅速、弹性、经济的方式来解决纠纷[30]。随着真正诉讼事件的不断增加,非讼事件的类型结构显然已经发生改变,非讼程序逐步成为了与诉讼程序相并列的一种纠纷解决方式。然而,诉讼程序与非讼程序是两类性质相异的程序,非讼程序缺乏基本的程序保障,程序除追求合目的裁判外,还不得不考虑当事人的程序权利、程序利益等,所以运用非讼程序审理诉讼事件总应是有限度的,否则会损害当事人的程序基本权。那么非讼程序的审理界限止于何处呢?换言之,诉讼事件与非讼事件如何界分呢?
对于这二者的界分,德、日曾经存在着两种基本观点:一是实质界限说。该说认为诉讼事件与非讼事件存在着实质性界限。该说又可区分为目的说、手段说、对象说等观点[31]。二是形式界限说。依照该说,诉讼事件与非讼事件的界分只是立法政策问题,法律规定采用非讼程序审理的就为非讼事件;反之,就是诉讼事件。最初,研究者也一直坚持实质界限,但真正诉讼事件的不断增加致使非讼事件变得越发混杂,最后不得不放弃实质界限的探寻,把之委诸于立法者进行斟酌。目前来看,形式界限说在德、日已逐渐成为主流观点,但这种状况的形成也与各国立法者对非讼程序的调整、修正亦是密不可分;并且,因两国法制整体框架的区别,这一观点的具体实施状况是有所区别的。
(一)德国法例
德国法关于非讼程序审理对象的限制主要来自于《德国基本法》第 103 条第 1 款。这一条款要求任何人都有在法院面前的审问请求权。该权利是德国二战后基于战争对人类基本权利侵害的反思于基本法中确立的,被视为程序保障的基本内容。它在民事诉讼程序中得到了很好确立,但因德国非讼程序法制定后一直到本世纪就没有修订,所以这一权利并没有直接引入法典。不过,虽然法典没有明确规定,但司法实务却通过判例的方式逐渐确立了它在非讼程序中程序基本权的地位。由此,运用非讼程序审理诉讼事件自然也不会产生违宪问题。2008 年德国非讼程序法修改时在法典中直接规定了审问请求权的各项内容。至此,运用非讼程序审理诉讼事件于立法上已经完全没有障碍。
(二)日本法例
日本关于非讼程序审理对象的限定也主要来自于宪法的规定。《日本宪法》第 32 条规定,任何人都不能被剥夺在法院接受裁判的权利。第 82 条第 1 款规定,裁判的对审和判决在公开的法庭上进行。这两个条款同时使用了“裁判”的用语,就它在两个条款内含义是否一致存在着否定说和肯定说两种观点。否定说认为,两个条款中运用的“裁判”没有任何关联:第 32 条是指国民在法院接受裁判的权利,强调审判权只能由法院行使;第 82 条第 1 款强调的对审和判决这两种审判行为必须在公开的法庭上完成。换言之,第 32 条并没有国民必须接受诉讼程序裁判的意思;第 82 条第 1 款也没有说所有的裁判都必须经过对审程序[32]。但肯定说却认为这两个条款存在着关联:第 32 条所谓的裁判,除第 82 条第 2款规定的例外情形外,都必须在公开的法庭上以对审和判决的方式进行。对于这两个宪法条款的不同理解直接影响到了非讼程序审理的界限。依据否定说,只要裁判是由法院做出的就符合宪法,法院运用非讼程序审判诉讼事件也不构成违宪;肯定说则认为,诉讼事件必须采用公开、对审及判决的方式进行审判,这意味着诉讼事件不能运用非讼程序审理。20 世纪 60 年代后,肯定说一直居于通说地位。
为解决立法中出现的上述冲突,日本最高法院将权利区分为实体性权利义务(纯粹诉讼事件)与具体内容(非纯粹诉讼事件)。前者涉及到权利义务自身是否存在必须通过公开、对审及判决的方式审理;后者可以采用非讼程序由法院从监护的立场进行裁判。并且,运用非讼程序做出裁判后不影响关系人对于实体性权利义务自身的争执。日本最高法院是这样阐述自己的理由的:“宪法第 82 条规定裁判的对审及判决需要在公开的法庭上进行。但是就什么样的事项必须在公开的法庭上采用对审及判决,宪法并没有设置任何的规定。由于确定法律上实体权利义务本身为固有司法权的主要作用,相关争讼通过非讼事件程序或者审判程序以决定形式裁判是回避前述宪法的规定,即使是通过立法方式也是不允许的。因而,关于该条款的合理解释应是,对于法律上实体权利义务的争议,应当在公开的法庭上采用对审及判决形式。……为了促进当事人协议解决,首先可以尝试调停,调停不能的再转移到审判程序,在非公开的形式下继续审理,事实的探知及必要的证据调查则由法院依职权进行。比起诉讼程序而言,这种方式能够实现简易迅速地审理,采用决定的形式也更符合有关身份关系事件的特点。但是不能否认的是,这些义务仍然是实体法上的权利义务,所以终局性地确定权利义务本身还需要在公开的法庭上通过对审及判决的方式做出。……在民法没有具体规定时,家庭法院从监护的立场出发,基于合目的性观点,通过行使裁量权形成权利的具体内容是必要的。此时,家事审判法的审判具有形成效力,它在性质上为非讼事件的裁判,因而不需要通过对审及判决的方式做出。……判决确定后,虽然关系人不能就裁判的形成效力进行争执,但在公开法庭上通过对审及判决的方式就同居权利义务本身进行争执的途径并没有封闭。”[33]
这种选择反映了日本最高法院在解释非讼程序审理界限的艰难选择:一方面它力图保持非讼程序功能扩展的合宪性,发挥非讼程序在民事纠纷解决领域上的作用;另一方面又要防止运用这一程序可能对民众程序基本权的侵害。不过,最高法院所担心的侵害程序基本权问题随着 2011 年 5 月 25 日非讼事件程序法和家事事件程序法通过已基本得到解决。这次立法修订全面强化了当事人及其他程序关系人的程序保障,宪法第 32 条的理念在非讼程序中亦得到了全面落实。
结 语
非讼程序背后蕴含着深刻的事件类型化法理,这既能够为非讼事件提供一般性程序,又可以结合事件自身特点制定特殊的审理规则;借助程序的运行,既能够发挥国家监护作用预防各类纠纷的发生,又能够在纠纷发生后迅速、快捷地予以解决。这就使实体法所蕴含的立法价值和目的考量得以充分实现。另外,非讼程序功能并非我国理论界通常理解的仅是确认事实、预防纠纷。真正诉讼事件大量增加后,形成已经构成了非讼程序的基本功能之一。通过真正诉讼事件,它实质上发挥着诉讼程序“减压阀”的作用。尤其值得注意的是,它还解决了调停这种东亚传统纠纷解决方式在现代西方法制内如何定位的问题。因而,可以预见非讼程序完善必定会成为克服我国民事司法内容诸多困境的有效路径之一。



注释:
[1] 郝振江:《论非讼程序在我国的重构》[J],《法学家》2011 年第 4 期。
[2] 关于民事程序分类理念的论述,请参见傅郁林:《分界•分流•分层•分类——我国民事诉讼法修订的基本思路》[J],《江苏行政学院学报》2007 年第 1 期;王亚新:《民事诉讼法修改中的程序分化》[J],《中国法学》2011 年第 4 期。
[3]参见《日本一般社团法人及财团法人法》第 47 条、第 75 条 2 项、第 87 条、第 197 条、第 188 条、第 210 条、第 216 条、第 261 条;《日本民法典》第 40 条、第 75 条、第 262 条第 3 款、第 354 条;《日本非讼事件法》第 92 条、第 93 条;《日本信托法》第 57 条第 2 项、第46 条第 1 项、第 123 条第 6 项、第 131 条第 5 项、第 165 条第 1 项、第 180 条第 1 项。《德国民法典》第 21、29、37、43、55 条;1898 年《非讼事件程序法》第 159 条。(文中涉及的日本民法典条款请参见渠涛:《最新日本民法》[M],法律出版社 2006 年版;德国民法典条款参见陈卫佐:《德国民法典》(第 2 版)[M],法律出版社 2007 年版)
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改革劳动教养制度的思考

周 志 刚


劳动教养是我国特有的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度,劳动教养初创于20世纪50年代的肃清反革命运动期间?发展于1978年之后。40多年来,该制度在维护社会治安,预防和减少犯罪,教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化,该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。对具有中国特色的劳动教养制度,是予以废除,还是在保留的基础上加以改革完善?长期以来一直存在争论 ,特别随着我国加入《公民权利与政治权利国际公约》,颁布和实施《立法法》,存废之争更加呈现白热化。如何改革劳动教养制度,已经成为中国社会现代化、法治化进程,特别是刑事法治建设中的一个突出问题。从目前来看,对劳动教养制度予以保留并加以改革是主流的观点,笔者也持这一意见。理论界对如何改革劳动教养制度,提出了许多种不同的设想和思路,仁者见仁,智者见智。而本文通过分析劳动教养制度的问题和缺陷,提出了若干改革建议,并且认为改革的方向是完善立法规定和引入司法程序。
劳动教养制度存在的问题和缺陷
现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》(1957年)和《关于劳动教养问题的补充规定》(1979年)以及国务批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》(1982年)。但就上述这些规定而言,存在着一些明显的缺陷和问题:
首先,劳动教养的审查裁决体制同法治原则不相协调。目前行使劳动教养审批权的法定机构是劳动教养管理委员会,由公安、民政、劳动等部门负责人兼职组成,未设专职负责人。其权限主要有两项:一是审查批准作出劳动教养的决定,二是批准提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限。而实际这两项职权分别是由公安机关和司法行政部门行使的,上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。我国于1998年签署加入的《公民权利与政治权利国际公约》规定,“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”,按照一般理解,这里的法律应是指立法机关制定的法律,程序是指司法程序。《立法法》明确规定:对限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大及其常委会来规定。而劳动教养作为剥夺人身自由可以长达三、四年之久的强制措施,由行政法规和行政规章确立,并且不经过司法审查程序便可由行政机关径行作出决定,显然与现代法治原则相悖。
其次,关于劳动教养的程序规定存在缺陷。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施,应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定,程序规范严重缺乏。表现在:劳教案件的办理程序,既有治安案件的办理程序,又有行政案件的办理程序,也有刑事案件的办理程序,极不统一;对相对人合法权益的保障不全面,如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等均没有明确规定;关于对劳动教养决定申请行政复议、提起行政诉讼的规定也相当简单。劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出,有违程序中立原则。劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的参与机会,违背程序公正原则。目前劳动教养的司法救济具有局限性,使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。由于适用程序上的上述缺陷,严重影响了劳动教养制度的法制形象。
再次,劳动教养的适用范围过窄。根据现行法规我国劳动教养的适用范围是:大中城市(即30万人口以上的城市),铁路沿线,交通要道的城镇(但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内),存在个别违法犯罪行为(卖淫和嫖娼)的县城、集镇和农村。这种地域限制的弊端,一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治,不利于社会治安的全方位综合治理,二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况,破坏了法律实施的统一。
最后,劳动教养期限的规定不合理。按道理说,劳动教养的对象是严重违法但不构成犯罪的人或者犯罪情节轻微不够刑事处分的人,那么劳动教养的严厉程序应当轻于刑罚,但实际并非如此。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定,劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比,劳教期限的起点要比自由刑的起点高,其最高期限也比管制、拘役的最高期限长,甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。劳动教养与刑罚在严厉程度上的失衡和错位,造成实践中有些违法犯罪人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养,以致在社会上和部分劳教人员中产生“违法不如犯罪,劳教不如判刑”的印象。
对劳动教养制度改革的建议
尽管劳动教养制度基于历史功效、现实需要两方面的原因而有保留的必要性和合理性,但由于这一制度存在的问题和缺陷,又使其面临被叫“下课”的危机。如何对其进行改革,成为一个现实而紧迫的问题。笔者有如下一些建议:
(一)关于劳动教养的立法:这是加强人权保障的需要,也是依法治国,建立社会主义法治国家的需要。随着不定期刑和教育刑思想的兴起,各国都把未然犯罪的预防摆在立法的突出位置,建立一个以刑事立法为主、以保安立法为辅的全方位立体式预防犯罪的立法体系已成为世界性趋势。在我国现行法律体系中,虽然没有保安处分之名,却有保安处分之实。不仅在刑法典中分散地规定了一些保安措施,而且还以行政法规或刑事政策等形式规定或设立有多种实质性的保安处分措施,劳动教养便是其中的一种。但就目前情况而言,制定统一的保安处分法的时机尚不成熟,故而多数学者倾向于先行制定一部关于劳动教养制度的专门法律,以解燃眉之急。笔者也持这种观点。建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》,设立总则与分则两篇。其中,总则规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的适用对象及其相应的劳动教养措施。通过制定专门的《劳动教养法》,一方面使劳动教养的适用获得法律上的依据,同时,对其实体、程序问题进行配套的改革,使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义,保障当事人的合法权益。
(二)关于劳动教养的裁决体制:目前主要有以下几种不同改革建议:一是保留并强化劳动教养委员会的职能,使之成为拥有专职人员和实质权限的法定机构,完善其审批程序制度;二是取消名存实亡的劳动教养管理委员会,明确劳动教养的行政处罚性质,由公安机关名正言顺的实施审批权;三是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中,通过现有的人民法院刑事审判庭予以裁决;四是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁,在法院内部新设立专门的治安法庭或治安法官来审查裁决。上述意见中,笔者赞同第四种建议,理由是:刑事诉讼法第12条规定“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”而现行的劳教制度,将有罪还是无罪的认定权赋予公安机关行使,违反了定罪权由法院统一行使的无罪推定原则;在实践中大量存在的证据不足被劳教现象,又违背了疑罪从无的原则。为此,对劳动教养的审查决定权,应当由人民法院行使。鉴于当前法院的刑事审判任务本来就比较重,其审判的主要对象应当定位于确实有罪并应受刑事处罚的人员,对应当处以劳动教养的对象(这些人不够刑事处罚但又必须给予适当处理),可以借鉴一些国家“治安法院”的体制,在我国的基层法院和中级法院设立治安法庭或治安法官,专门负责此类案件的审理。
设立专门的治安法庭办理劳动教养案件,其优点在于:第一,能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中,解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病,体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。第二,体制转换简便、可行。在法院现行体制下,单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化,也符合《人民法院组织法》的规定和原则,只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可。第三,符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化,其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是,按照现行有关劳动教养制度的法律法规,劳动教养既不是治安管理处罚,也不是其他行政处罚,更不是刑罚,而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施(涉及限制、剥夺人身自由)。治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别,前者由公安机关提起,而后者一般由检察机关提起;治安诉讼是“官告民”,而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异,由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。设立专门的治安审判庭,不但可以解决劳动教养司法化的问题,还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。
(三)关于劳动教养案件的审理程序:将来应当通过制定《劳动教养法》明确规定办理劳教案件的程序。劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中,提请人是公安机关,具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使;被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人;审判机关是基层人民法院和中级人民法院,具体由内设的治安审判庭负责。笔者的设想是,应当设置比较简易的程序,提高诉讼效率,这样既有利于保证这一措施的及时实施,使被劳动教养人及时得到教育,也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。对违法或犯罪嫌疑人由公安机关先进行调查或侦查(区分情况,违法调查按治安案件程序办理,犯罪侦查按刑事案件办理),然后将案件和提请批准劳动教养决定书报请法院审查,如果被调查或被侦查的当事人承认有违法或犯罪行为的,公安机关可以不派员出庭,仅由当事人出庭,法院在听取当事人的意见后,结合对公安机关报送材料的审查,即作出对当事人是否予以劳动教养的判决;如果当事人否认有违法或犯罪行为的,应当以开庭听证的方式审理,适用简易程序的规定,由治安法官独任审理,在分别听取公安机关指派的出庭人员和当事人的陈述后,作出对当事人是否予以劳动教养的判决。法院开庭审理劳动教养案件时应当通知检察院,检察院认为有必要时可派员出庭监督。当事人有权自行或委托律师辩护。对劳动教养案件实行二审终审制,由基层法院一审,中级法院二审。不服一审裁判的当事人可以上诉,检察院也可以提出法律监督意见,二审法院的裁判具有终审效力。关于诉讼期限,公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后,应在15日内向人民法院提出诉讼请求,如有法定的特殊情况的,经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件,应在受理后20日内宣判,最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为10日,从接到判决书第二日起算。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后,由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前,被提请人已被羁押的,应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。 对于提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养期限的,由劳教机关报请法院审查决定。除了一审、二审程序外,还应当设置审判监督程序,审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序;可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动,也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。对于错误的劳动教养决定,当事人可以请求国家赔偿。
(四)关于劳动教养的适用范围:根据社会治安形势发展的要求,应当通过修订现行劳动教养的法规或者在将来制订专门的《劳动教养法》时,取消适用范围上的地域限制,规定把劳动教养普遍适用于全国城乡,适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民,以体现法律面前人人平等的原则。
(五)关于劳动教养的期限:从现行立法规定来看,劳动教养的期限为1—3年,必要时可延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑相比,在严厉程度上有过之而无不及,违背了罪(错)、罚相当原则,在实践中会导致种种反常现象。笔者建议,将来通过立法将劳动教养的期限改为3个月至1年。必要时可延长半年。通过缩短期限,以消除劳动教养与短期自由刑在严厉程度上的失衡现象。

(作者单位:四川省宜宾市中级人民法院)


参考文献:
1、刘仁文:《劳动教养制度及其改革》
2、刘中发:《劳动教养制度的改革出路》
3、魏慧梅:《劳动教养在实践中存在的矛盾和弊端》
4、宋雅芳:《劳动教养存在的问题及对策》
5、陈泽宪、林小春:《劳动教养改革刍议》




佳木斯市人民政府关于印发《佳木斯市被征地农民养老保险实施办法》的通知

黑龙江省佳木斯市人民政府


关于印发《佳木斯市被征地农民养老保险实施办法》的通知

佳政发〔2009〕16号


各县(市)区人民政府,市政府直属各单位,驻佳中省直单位:

《佳木斯市被征地农民养老保险实施办法》业经二○○九年六月十二日市政府第二十六次常务会议讨论通过,现印发给你们,请遵照执行。


                     佳木斯市人民政府
       二○○九年八月十一日


                佳木斯市被征地农民养老保险实施办法

  第一条 为妥善解决被征地农民的社会保障问题,保障被征地农民年老后的基本生活,维护其合法权益,结合本市实际,制定本实施办法。
  第二条 本办法适用于本市市区内被征地农民的养老保险。
  第三条 本办法所称被征地农民,是指依法享有土地承包经营权,土地全部或者大部分被依法批准征收(征用),征地时具有本市市区常住农业户口的16周岁以上(含16周岁)的人员。
  第四条 土地被征收(征用)时,未转为非农业户口的被征地农民,按照本办法规定参加被征地农民养老保险;转为非农业户口的被征地农民,纳入城镇职工基本养老保险参保范围。
  第五条 市劳动保障行政部门负责本市市区内被征地农民养老保险的承办和管理工作。市国土资源、财政等行政管理部门按照各自职责,协同做好被征地农民养老保险工作。
  第六条 参加养老保险的被征地农民,按照以下年龄段划分为两类人员:
  (一)男年满16周岁不满60周岁、女年满16周岁不满55周岁的,为被征地参保人员。
  (二)男年满60周岁、女年满55周岁及以上的(含被征地农转非人员),为被征地养老人员。
  以上年龄计算以依法批准征收(征用)土地之日为准。
  第七条 被征地农民养老保险基金通过以下渠道筹集:
  (一)被征地农民所得的土地补偿费和安置补助费。
  (二)村集体给予被征地参保人员和被征地养老人员的补助。
  (三)政府从土地出让收益中划拨给被征地参保人员和被征地养老人员的补贴。
  第八条 养老保险金的缴纳采取被征地农民、村集体和政府各承担1/3的办法筹集。
  第九条 被征地农民参加养老保险,应当以行政村或者村集体经济组织为单位办理参保手续。
  第十条 村民委员会或者村集体经济组织按照政府确定的参保人数,负责确定本村被征地农民名单,经公示报乡(镇)人民政府或主管部门审核后,送交市农村社会养老保险经办机构核定养老保险缴费额。
  财政部门指定市统一征地工作站按照市农村社会养老保险经办机构核定的养老保险缴费额,在已核定的土地补偿费中直接预留村集体补助的养老保险费,并存入被征地农民养老保险基金专户。
  第十一条 被征地农民参保时,财政部门按照被征地养老保险费缴费标准,将政府补贴部分转入被征地农民养老保险基金专户。
  第十二条 被征地农民个人缴纳部分由村民委员会或者村集体经济组织代收代缴。
  第十三条 被征地农民养老保险基金由市农村社会养老保险经办机构在市财政专户存储,实行收支两条线管理。
  市农村社会养老保险经办机构应当建立、健全被征地农民养老保险基金的财务会计、统计和内部审计等管理制度。
  第十四条 被征地农民养老保险基金应当专款专用,全部用于被征地农民养老保险。任何单位和个人不得截留、侵占、挪用。
  第十五条 被征地农民养老保险基金不敷使用时,从土地出让金收入中安排资金补足,由市劳动保障行政部门会同财政部门提出具体办法,报市人政府批准后实施。
  第十六条 市财政、审计部门应当依法对被征地农民养老保险基金的收支、管理情况进行监督;区、乡(镇)人民政府应当依法对村民委员会或者村集体经济组织委托预留的村集体补助的养老保险费使用情况进行监督。
  第十七条 被征地农民按征地时本市城市居民月最低生活保障标准为基数,按照130%的比例,一次性缴纳10年的费用。被征地农民养老保险费缴费标准,由市劳动保障行政部门根据本市城市居民月最低生活保障标准的变动适时调整。
  第十八条 被征地农民按规定参加养老保险的,由市农村社会养老保险经办机构按照居民身份证号码,为其建立缴费记录,并核发参加养老保险凭证。个人缴费、村集体补助和政府补贴及相应的利息分别核算。
  第十九条 被征地参保人员,按规定足额缴纳养老保险费的,从达到规定年龄(男年满60周岁,女年满55周岁)的次月起,按月领取养老金。被征地养老人员,按规定足额缴纳养老保险费的,从缴费的次月起,按月领取养老金。
  第二十条 被征地农民领取的养老金,以领取时本市城市居民月最低生活保障标准乘以130%计发。城市居民月最低生活保障标准发生变动时,由市劳动保障行政部门提出被征地农民养老金调整方案,报市政府批准后实施。
  第二十一条 被征地农民养老金实行社会化发放,由市农村社会养老保险经办机构指定的代办机构发放。
  第二十二条 已享受养老保险待遇的被征地农民死亡的,参照城镇职工养老保险有关规定一次性给付一定数额的丧葬补助费。
  第二十三条 被征地农民参加养老保险,未享受养老保险待遇前死亡的,其个人缴费部分本息,由指定受益人或者法定继承人一次性领取,同时终止养老保险关系;已享受养老保险待遇后死亡的,其个人缴费部分本息扣除已领取的养老金,剩余部分由指定受益人或者法定继承人一次性领取,同时终止养老保险关系。
  第二十四条 被征地农民,在本办法实施前已参加农村社会养老保险的,达到领取养老金年龄时,其按照农村社会养老保险规定计发的养老金与按照本办法规定计发的养老金合并,统一发放。
  第二十五条 参加被征地农民养老保险的,后又参加城镇职工基本养老保险的,其养老保险关系按以下规定处理:
  (一)达到法定退休年龄时,缴费年限符合按月领取城镇职工基本养老金规定年限的,享受城镇职工基本养老保险待遇。其参加被征地农民养老保险的缴费总额本息,按参加城镇职工基本养老保险之前年度应当缴纳的城镇职工基本养老保险最低缴费额,折算成城镇职工基本养老保险缴费年限。其被征地农民养老保险个人缴费部分,计入城镇职工基本养老保险个人账户,同时终止被征地农民养老保险关系。
  (二)达到法定退休年龄时,缴费年限不足按月领取城镇职工基本养老金规定年限的,其城镇职工基本养老保险个人账户存储额本息一次性支付给本人,同时终止城镇职工基本养老保险关系。其被征地农民养老保险关系予以保留,达到领取养老金年龄时,享受被征地农民养老保险待遇。
  第二十六条 法定劳动年龄内的农转非被征地农民被企业聘用的,由企业到市社会保险经办机构为其办理参加城镇职工基本养老保险手续。农转非被征地农民以个体劳动者身份参加城镇职工基本养老保险的,到社会保险经办机构办理参加城镇职工基本养老保险手续。
  第二十七条 参加城镇职工基本养老保险的农转非被征地农民,达到规定享受养老金年龄时,累计缴费年限满15年及以上的,可按月领取养老金。
  第二十八条 被企业聘用的和以个体劳动者身份参保的农转非被征地农民,按规定缴纳城镇职工基本养老保险费,达到规定享受养老金年龄时,累计缴费年限不满15年的,可从参保当年起一次性缴纳以往年度的养老保险费,缴纳年限最早推算至1996年1月;一次性缴纳以往年度的养老保险费后累计缴费年限仍不满15年的,可在本人达到规定享受养老金年龄时,一次性缴纳所差年限的养老保险费。一次性缴纳的养老保险费按规定记入个人账户。不按规定一次性缴纳所差年限养老保险费的,不享受城镇职工基本养老保险待遇。
  第二十九条 按本办法规定以个体劳动者身份参加城镇职工基本养老保险的农转非被征地农民后被企业聘用的,可以办理养老保险关系转移,缴费年限连续计算。
  第三十条 本办法实施前已参加城镇职工基本养老保险的农转非被征地农民,其养老保险关系可以接续,缴费年限连续计算。
  第三十一条 已参加农村社会养老保险的农转非被征地农民,按本办法规定参加城镇职工基本养老保险后,可按有关规定办理农村社会养老保险退保手续。
  第三十二条 企业及其聘用的农转非被征地农民和以个体劳动者身份参保的农转非被征地农民,参加城镇职工基本养老保险的缴费基数、缴费标准及享受的养老保险待遇,按照《黑龙江省城镇企业职工基本养老保险规定》(省政府2004年第7号令)和《黑龙江省城镇个体劳动者基本养老保险规定》(省政府2004年第8号令)的有关规定办理。
  第三十三条 本办法自发布之日起三十日后施行。