国家旅游局


国家旅游局关于贯彻突发事件应对法的意见


各省（自治区、直辖市）旅游局：
我国第一部应急管理的综合性法律《中华人民共和国突发事件应对法》已于11月1日起正式施行。根据全国贯彻实施《突发事件应对法》电视电话会议精神和《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》要求，结合旅游行业实际，现就全行业贯彻《突发事件应对法》提出如下意见：
一、认真组织对突发事件应对法的宣传学习
（一）突出重点、加强宣传
突发事件应对法的颁布实施，对于规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，具有十分重要的意义。各级旅游部门要结合旅游行业的实际和近年来开展应急管理工作实践，积极宣传这部法律的重大意义、立法宗旨、主要内容和贯彻实施要求等。对法律确立的突发事件应急管理体制、预防与应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与救援制度、事后恢复与重建制度等五项制度，要进行重点宣传和学习，使各级旅游部门深刻理解和把握突发事件应对法所蕴含的规律性认识，坚持把常态管理与非常态管理统一于旅游行业管理的各方面，坚持把应急管理贯穿于旅游业发展的全过程，切实保障旅游业的健康持续发展。
（二）分级组织学习和培训
各地旅游行政管理部门要分级组织突发事件应对法的学习和培训，通过专题讲座、报告会、座谈会等多种形式开展本地区旅游系统及本单位的学习活动，使全体工作人员都能了解、掌握这部法律，进一步提高应对突发事件的意识，增强按客观规律办事的能力。
要有针对性地组织各级旅游行政管理部门和企事业单位负责同志、从事应急工作人员及一线从业人员认真学习突发事件应对法有关内容，加大培训力度，推动突发事件应对法有关内容、规定和要求在基层得到全面落实。
要通过多种渠道和方式，向游客广泛宣传突发事件应对法，普及旅游突发事件应对知识，使广大游客牢固树立依法应对突发事件的观念，积极支持配合做好旅游突发事件的应对工作，共同创造安全和谐的旅游环境。
二、全面贯彻突发事件应对法的各项规定和要求
旅游全行业要以党的十七大精神为指引，站在贯彻落实科学发展观、全面履行政府职能以及为游客生命财产安全负责的高度，切实做好突发事件应对法的贯彻实施工作，进一步提高依法开展旅游应急管理的水平。
（一）明确职责，健全旅游应急管理体制机制
各级旅游管理部门要按照突发事件应对法的要求，强化机构和队伍建设，加强沟通协作，形成政府统一领导下协调有序、高效运转的旅游应急管理机制。一是强化应急管理领导机构和办事机构建设。市级以上旅游行政管理部门应设立旅游突发事件应急领导小组，由主要负责人担任组长。领导小组下设办公室，具体负责本地区旅游突发事件的应急指挥和协调处理工作；各旅游企业要成立相应的突发事件应急领导机构，明确主要领导为突发事件应对工作的第一责任人。二是建立健全旅游突发事件信息报告和通报机制。要按照突发事件应对法和旅游突发事件应急预案的要求，提高信息报送的及时性和准确性，健全与各级政府及相关部门之间的会商通报机制。三是完善旅游突发事件防范应对联动机制。要主动加强与公安、交通、卫生等相关部门的沟通协作，增强旅游突发事件的协调处置能力，并充分发挥商业保险、民间组织、旅游企业及旅游者在防范和应急救援等方面的积极作用。
（二）建规立制，完善应急准备制度和预案体系
要按照突发事件应对法的基本原则和规定，抓紧研究制定旅游部门相关配套的制度和措施。全面清理、修订、完善相关的法规、规章和实施办法，建立健全旅游安全管理制度，明确旅游突发事件应急管理机构及职责、预报预警、应急处置、监督检查等方面的规定。各级旅游管理部门和企事业单位要建立健全应急管理培训制度，积极组织开展旅游应急救援培训和演练。
要深化旅游应急预案体系建设。按照突发事件应对法和国家总体应急预案的要求，以加强预案衔接、完善基层预案、提高针对性和可操作性为重点，继续推进旅游应急预案体系的修订和完善工作，进一步明确责任、健全机制、细化流程、明确措施，确保旅游经营单位都有具体应急预案，确保预案简明扼要、好记管用，确保同一层面预案和上下级预案之间有机衔接。
（三）落实要求，提高监测预警和应急处置能力
各级旅游突发事件领导小组及其办公室要督促旅游经营单位落实旅游突发事件的预防措施，加大旅游风险隐患排查工作指导力度；要加强与相关部门和机构的沟通联系，及时收集整理有关旅游者安全的信息，完善预警信息评估和分级机制，建立健全旅游安全提示预警制度；要熟悉掌握突发事件应对法和相关预案的各项要求，发生突发事件时，在本级政府领导下，参与和协调相关单位及时采取应急处置措施，及时上报和通报有关信息；要积极推进旅游保险工作，充分发挥保险在风险管控和善后处置等方面的积极作用。
要全面加强基层旅游应急管理工作，从建立健全应急预案、加强隐患整改、普及应急知识、完善救援保障、建立考评机制等方面入手，将各项工作和要求落实到各环节、各岗位，提高旅游基层单位特别是旅行社企业第一时间的应急处置水平和能力，确保在突发事件发生时，按规定及时有效地进行救援处置。
三、做好贯彻实施突发事件应对法的监督检查
（一）各级旅游行政管理部门要结合实际，认真做好突发事件应对法的贯彻实施工作，并切实做好对基层旅游企事业单位的督导检查工作，推动突发事件应对法各项规定得到落实。对于实施中的有关情况和问题，要及时报告当地政府及上级旅游部门。
（二）各地要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作。凡与突发事件应对法不一致的，应当及时予以修改或者废止。国家旅游局也将根据突发事件应对法和国家总体预案对《旅游突发事件应急预案》进行修订后下发各地。
（三）国家旅游局将结合国务院办公厅拟于2008年组织开展的对贯彻实施突发事件应对法的专项检查，于2008年“十一”黄金周前对各地进行旅游应急管理专项检查，各地要认真做好准备，积极配合检查工作。



国家旅游局
二〇〇七年十二月七日
　　在虚假陈述案件中，虚假陈述行为与投资者遭受损害结果之间存在因果关系是法院认定侵权行为成立，并据以判决支持受损投资者请求虚假陈述方赔偿经济损失的关键。被告虚假陈述行为与原告遭受欺诈产生投资损害之间因果关系的认定问题，不仅是保障投资者合法权益、保证投资者获得民事救济的核心举证难点，也是人民法院审理案件时认定事实，据以依法做出判决的关键因素。

　　2003年最高人民法院《关于审理证券市场虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《规定》）为审理证券虚假陈述案件提供了具体的立法支持。突出之处在于对虚假陈述与损害结果之间因果关系的认定要件做出了明确规定。而这些规定恰是在立足我国具体证券市场特点和司法实践基础上，借鉴了美国优秀的相关因果关系认定标准的确定规则以及审判实践原则。因此，研究美国证券虚假陈述民事责任中因果关系的认定规则就很有必要了。

　　一、证券虚假陈述民事责任交易因果关系的认定

　　（一）证券虚假陈述民事责任交易因果关系的界定

　　交易因果关系即侵权法上的事实因果关系，是指原告投资者由于信赖了被告的虚假陈述行为而进行了证券投资交易。交易因果关系确认的是原告是否主观信赖了被告的虚假陈述的信息，并因此做出了投资交易。根据一般举证原则，原告需对其投资交易行为与被告实施的虚假陈述行为间存在交易因果关系进行举证证明，而证明的关键就在于自身信赖了被告的虚假陈述行为。确认信赖关系的存在需具备两大要件：第一，原告相信了被告的虚假陈述行为，也即原告自始就认为被告的行为不带有欺诈性，而是是正当的、真实的、合法的。第二，原告作出投资交易决定是基于对被告所做行为的“相信”，也即如果知道被告的行为是欺诈的、不真实的，那么原告将不会做出此种投资决定。[1]　　　　

　　（二）美国证券虚假陈述民事责任交易因果关系的认定及评价

　　依据10b-5规则，赔偿权利人必须要证明交易因果关系。[2]交易因果关系的认定需要原告即投资者证明虚假陈述行为与证券交易之间存在因果关系，即原告基于“信赖”被告的虚假陈述从而进行交易行为。由于客观条件的限制，诉讼实践中原告很难对其信赖进行证明。为解决这一司法难题，美国联邦最高法院采取了“推定交易因果关系”方式来减轻原告对信赖的举证责任，方便原告通过司法途径进行维权，具体包括两大方面：第一，在隐瞒重大事实的虚假陈述中，推定原告对被告隐瞒重大事实产生了信赖以确立交易因果关系；第二，在对重大事实的错误陈述或误导性陈述中，采用“欺诈市场理论”来推定交易因果关系的存在。[3]以下进行详细阐述：

　　1.隐瞒重大事实的虚假陈述情形下的“可推翻的信赖推定”

　　美国联邦最高法院在审理1972年的Affliliated Ute Citizens v. United States 案中认为被告存在隐瞒重大事实的行为，在此情况下原告仍然进行了证券投资交易，因此推定原告主观信赖的要件成立。[4]由此创设了推定信赖规则。此规则是指原告向法院起诉称被告向原告隐瞒重大事实而使自身遭受欺诈行为侵害时，法院推定原告无须举证证明其对被隐瞒的事实有实际信赖关系，只须证明隐瞒的事实的重要性即可。

　　值得一提的是，法律多次强调“重要”一词，说明微不足道的信息，对于投资者的投资并无多大价值，即使对这些信息进行虚假陈述，也不会影响投资者的投资决定。对于“重要性”，通说认为是指该不实陈述或重大遗漏具有某种实质的可能性，会决定一个理性的投资者的行为，如果没有被告的不实陈述或者遗漏，投资者将采取一个完全相反的行为。[5]当然，如果被告能够证明原告并非由于信赖重大遗漏或不实陈述而进行证券交易，则就推翻了信赖推定。因此，信赖推定并不是说可以无需证明信赖要件，而是把本由原告举证其主观信赖的责任转移给了被告，由被告证明原告并未信赖其虚假陈述的事实，则纵使被告已披露了被隐瞒的事实，原告仍不会以该事实做为投资参考并影响其决策，那么原告请求支持交易因果关系成立的主张将无法成立。

　　2.重大事实的错误陈述或误导性陈述情形中的“市场欺诈理论”

　　市场欺诈理论是推定因果关系信赖的理论基础，该理论认为：在一个有效率的资本市场，绝大多数投资人由于信赖公平、公正及诚实的证券交易市场，从不会怀疑证券的交易价格在形成过程中会受到欺诈等违法行为的影响，因而很安心自如的从事证券交易。基于证券市场投资交易价格的波动可以反映出是否存在欺诈市场行为这一原则，当被告实施虚假陈述重大事实时，相关证券的市场价格就能反映出存在虚假陈述情况，这时候的交易价格是不公正合法的，而绝大多数善良的投资者信赖了该价格为公正合法的价格而进行投资交易，最终遭受到财产损失。从这一情况足以说明原告的投资交易损失与被告的虚假陈述行为之间具有交易方面的因果关系。而对于原告是否直接主观信赖了被告的虚假陈述不予考虑。[6]也就是说，原告只需证明当时的市场价格为受到虚假信息影响的不真实价格，而他按照这种价格从事了买卖交易即可。[7]

　　 应当注意的是，从上面的表述我们可以得出欺诈市场理论是建立在有效资本市场这一假说上形成的，因此信赖的存在也是被假定成立的，[8]故被告对市场的推定信赖是可以进行抗辩的。有法学家曾论述到“在无法断定事实是否存在而仍然必须作出决断的情况下，举证责任起到了在当事人之间分配这种决断带来的利益和不利的作用”。[9] 10b-5规则通过建立一种可推翻的信赖推定——举证责任倒置，认为被告在举证证明符合下列情形之一，就可以对信赖推定进行抗辩：第一，被告的虚假陈述的事实不具有重大性，并不会造成价格波动；第二，被告能够举证证明原告知晓被告对重大事实进行了虚假陈述仍进行相关的证券交易；第二，被告能够举证证明原告并不是基于虚假陈述重大事实的信赖而进行的证券交易；第三，被告能够举证证明原告知晓被告对重大事实进行了虚假陈述仍进行相关的证券交易。

　　3.对美国证券虚假陈述民事责任交易因果关系认定理论的评价

　　可以说，美国法律在证券虚假陈述民事责任中交易因果关系的认定问题上，充分考虑了原告在证明信赖过程中存在的诸多困难，提出的市场欺诈理论以推定原告信赖要件的成立为前提，而信赖即表明被告虚假陈述与原告投资交易行为存在因果关系。[10]同时将举证责任倒置与被告，极大的减轻了受害投资者所负担的举证责任，对于其合法权益的保护具有深远的意义，同时也为我国法律在认定证券市场虚假陈述交易因果关系的认定标准提供了很好的借鉴。

　　二、证券虚假陈述民事责任损失因果关系的认定

　　（一）证券虚假陈述民事责任损失因果关系的界定

　　损失因果关系即侵权法上的法律因果关系，是指正是由于进行了证券交易，使原告产生了经济损失的结果，且被告的虚假陈述行为是造成原告损失的根本原因。被告的虚假陈述行为给原告的投资带来的是错误的参考，影响了其投资交易决定，但不能说明该交易就一定会给原告带来损失，例如股价的下跌也可能是受宏观政策、投资者自身水平、甚至是谣言等因素的影响。因此，损失因果关系是要在法律上判定是否存在其他不可归责于被告的介入因素，以致于原告所受损害与被告的关系过于遥远，从而减轻或免除被告的赔偿责任。[11]一般情况下，原告如果不进行证券交易就不会产生遭受损失的后果，之所以遭受损失则是因为其所买进的证券贬值或其卖出的证券升值。损失因果关系要求原告举证证明若没有被告的虚假陈述行为，原告将不会做出错误的投资交易决定，更不会产生经济损失的结果。如果存在多个因素共同导致原告损失结果发生，则原告必须举证证明被告的虚假陈述行为时造成损失结果的根本原因，也即通过确定损失因果关系，将虚假陈述引起的损害与其他因素对原告造成的损害相区分。

　　（二）美国证券虚假陈述民事责任损失因果关系认定的理论及评价

　　根据美国《1995年私人证券诉讼改革法》的规定，损失因果关系的证明是原告依10b-5规则提起诉讼的另一个要件。结合美国的司法判例可以得出欺诈行为与损失发生时的时间间隔、影响股价变动的其他因素以及各自作用力、欺诈行为潜在作用、其连续性和作用范围等，是法院在认定是否存在损失因果关系时重点关注的问题。[12]但联邦法院并没有明确提供具体审理如何认定损失因果关系的指导准则。联邦各巡回上诉法院存在以下几种意见：

　　1.直接后果说

　　该理论认为，假如虚假陈述行为人积极主动的实施虚假陈述行为在没有独立的异常因素介入的情形下，直接导致了投资者经济损失结果，那么该结果即为直接后果。[13]当有其他因素介入，但该因素是由虚假陈述行为人的先前行为所引起，只是借助先前行为的影响对后果继续发挥作用，那么该先前行为仍属于法律上的原因。需要特别说明的是，如果在被告行为之后介入的是新的独立的与被告先前行为无任何事实上关联的原因，且该原因引发了损害后果，那么被告的先前行为就不是直接后果了，具体到证券侵权案件中，要想认定存在损失因果关系，原告须举证证明证券交易的价格发生变动导致原告收到损失是被告虚假陈述行为的直接后果。

　　2.风险实现说

　　根据该理论，原告须举证证明被告的虚假陈述行为使原告误判的实施了证券交易时，而且在进行此行为的过程中该风险一致未被揭露，原告却因该未被揭露风险的出现而产生交易损失的结果。风险实现说着重点在原告“交易时”所承受的是不是被告虚假陈述行为的风险，原告必须举证证明其损失是因该风险实现所致，而如果其损失是因为其他风险所致，例如金融风暴的实现所致，则不能认定与虚假陈述行为间有因果关系的存在。

　　3.些许因果关系说