现代化文明监狱条件下罪犯管理教育中的几种价值冲突与对策

深圳监狱 覃 春


[内容提要]
本文从管理教育罪犯的实践出发，着重探析现代化文明监狱条件下管理教育罪犯的新难题以及由此所凸现出的几种价值冲突：1、罪犯良好待遇与我国现有的物质文化水平的不平衡；2、管理教育罪犯手段事实上的弱化与实现改造罪犯宗旨的矛盾；3、现行的罪犯改造情况评价标准的不足与预防犯罪终极价值的冲突；4、现行的分类、分级管理制度与现代化文明监狱科学管理要求的背离。针对这些矛盾和冲突，笔者结合现代化文明监狱的内涵，借鉴国际上其他国家的经验，从制度层面等角度探索性地提出了一些粗浅的应对方法。


“为了全面认真贯彻实施《中华人民共和国监狱法》,适应我国社会主义现代化建设的发展进程,展示我国监狱的现代、文明的形象，不断提高监狱管理水平和改造质量”①，1995年，司法部提出了创建现代化文明监狱的目标，并在全国监狱系统掀起了“创建风暴”，使理性、文明之光在大墙内闪耀，创建现代化文明监狱的理论与实践，极大地促进了全国监狱事业发展，使我国监狱开始向规范化、文明化、效率化、科技化的方向前进。但是，在社会犯罪恶性化趋势日趋严重、押犯构成恶性化趋势日益明显的今天，“罪犯的心理呈现出心理需求趋向畸形，改造动机趋向功利，服刑意识趋向淡化，价值观念趋向扭曲，反社会意识趋向增长的特点；罪犯的行为也将表现出交往关系趋向庸俗，改造行为趋向狡诈，狱内消费趋向超前，改造过程趋向曲折，非正式群体的活动趋向活跃等特点”②，这也为现代化文明监狱条件下的管理和教育罪犯提出了新的挑战，同时，现实的物质条件、现行的种种管理教育制度和手段还不能完全达到现代化文明监狱的真正要求，从而引发了现代化文明监狱条件下的管理和教育罪犯的一些价值冲突，本文试就此问题进行初浅探析，借以求教于大方之家。
一、 现代化文明监狱条件下几种价值冲突
现代化文明监狱是以比较先进、完善的监狱设施和健全、有效的改造制度为基础，依法对罪犯实施科学、文明管理和教育改造，具有较高改造质量的场所。为了便于对现代化文明监狱的量化评价，司法部制定了《考核评审细则》，列出系列的考评标准，然而，部分考评标准却与现实物质条件、现行教育管理罪犯的制度和实践发生了一定程度的冲突和背离：
（一）罪犯普遍的良好待遇（或称人道待遇）与中国大部分地区居民生活水准的对比失衡，导致对社会公正性和改造效果的质疑。
按照现代化文明监狱的标准，监狱要建立完善的生活卫生制度，配备相应的生活设施，保证罪犯的基本生活条件和卫生医疗条件，如罪犯饮食实施实物量标准（具体到鱼、肉、蛋等的具体数量）、罪犯人均建筑面积在5平方米以上等、对有病的罪犯及时治疗等，此外还要对罪犯采用科学的教育手段（如较高素质的教师队伍、电化教学等），创造有益于罪犯身心健康、积极向上的改造环境和氛围（如建立图书阅览室等）等；我们并不否认这是对罪犯给予人道待遇的合理要求，但是，我们更应看到，我国还处于社会主义初级阶段，中国大部分地区居民生活还比较贫困，大部分居民特别是农村居民在目前还达不到这样的生活水准，在中国还有数十万失学儿童这样的现实物质条件下，对所有的罪犯都实行这样的标准，只能让人们感到社会的不公正——危害社会的罪犯待遇在很多方面要优于为社会纳税的守法公民。退一步来看，即使是按照“量力而行、从实际出发”的原则，在经济发达地区来按此标准实行，如在深圳，这样的标准确实低于深圳居民平均水准，但仍不能否认的是：和罪犯犯罪前同一生活层次的人群（如普通的打工者）的生活也难以达到这一标准；另外，我们还必须清楚的看到，在深圳监狱的在押罪犯中，95%以上是非深圳籍罪犯且大部分来自于偏远农村，他们以前的生活也难以达到这样的标准，通过罪犯自身的前后对比，也亦产生社会的不公正——犯罪比守法的某些待遇要好；同时这也必将要影响到对罪犯的改造效果，当罪犯刑释后再次长期面临生活的困境时，他就有可能去选择犯罪，因为它的犯罪收益要大于其犯罪成本（特别是在只有20%——50%的破案率和市场经济激烈竞争条件下），事实上，有部分“多进宫”罪犯或着老病弱罪犯就有着这种强烈的意识（甚至是行动），这也是其他监狱已经碰到过的改造难题。
当然，罪犯在物质、文化方面的良好待遇不能绝对地证明其总体待遇高于普通守法公民，罪犯还要经受被剥夺自由的痛苦，但是，在物质文化需求没有普遍得到基本满足及其罪犯服刑意识逐步淡化的现实面前，不得不承认这种不公正性和负面效果性的客观存在。
（二）、改造手段事实上的弱化与改造罪犯、预防犯罪根本宗旨的冲突
在现代化文明监狱条件下，奉行文明管理，大力推行文明执法和狱务公开，严禁干警体罚、变相体罚罪犯，严格规定了对罪犯使用警戒具的条件和程序等，这有效地防止了监狱干警任意违规执法情况的发生，保障了罪犯的基本人权，这符合世界行刑的基本原则和潮流；与此同时，在罪犯的管理教育体系中却缺乏对违规罪犯的强力惩戒措施，这就出现了对罪犯权利保障要求的提升和对罪犯（特别是常习性违规罪犯）惩戒力度降低的强烈反差，这就在一定程度上导致了教育改造手段强度的相对弱化，这既不利于改造罪犯（特别是常习性违规罪犯），达到刑罚的个别预防目的，也不利于建立良好的狱内改造秩序。在现行的《罪犯考核奖罚规定》和《罪犯分级管理规定》中，对于严重违纪（不构成犯罪）的罪犯最为严厉的惩罚是降为严管级并进行禁闭（最多14天），严管级的待遇较其他级别的最大差异仅限于不得提请减刑假释、通信会见方面受到严格限制，除此之外，没有其他在待遇上的重大差异。工作在一线的干警都知道，常习性的违规罪犯多是那些亲情观念淡薄或家中已无至亲、刑期相对较短（5年以下）或者刑期相对较长（15年以上）、价值观念严重扭曲（如为逃避劳动而自伤自残）的罪犯，对这部分罪犯即使实施上述最为严厉的惩戒，效果往往是不尽人意，在管理和教育罪犯的实践中也不乏这样的实例。
此外，对现代化文明监狱标准的教条化理解也事实上造成了教育改造手段强度的弱化和负面效应，如对非正常死亡率标准的把握，有的监狱为了实现对此的严格控制，制定了严格的责任追究制度，如哪个分监区发生罪犯非正常死亡（如罪犯自杀），从监狱领导到分监区值班的干警都要追究责任，其实，对此问题不应“一刀切”，而应是具体问题具体分析，分清责任，真正推行“过错责任原则”，要切实调查清楚罪犯的死亡与干警的管理疏漏是否有必然的联系，若干警有能力并有可能（以其他普通干警在此情况下的能力和认知可能为标准）予以制止而没有采取应有措施或者是干警的不当管理导致，自当难逃其咎；倘若没有必然联系，也就失去追究责任的因由，如罪犯因无法忍受病痛自杀或者多次申诉失败后要以死来证明自己的“清白”或者是意外事件，特别是在干警进行正当批评教育后自己想不开而自杀，干警也采取了夹控措施，落实了巡仓制度，在这样的情形下，罪犯死亡的结果还是发生了，则不应当追究责任，这也是《评审细则》中规定非正常死亡率幅度的题中之义。倘若教条的理解这一标准，必然会错误追究责任，必在干警中造成不必要的心理压力，更要注意的是，当罪犯以自杀等方式来要挟干警或达到特殊目的时，更不应当过多追究干警不当责任（不构成犯罪），否则必将在干警中产生“多一事不如少一事”的心理，对类似的罪犯管理时必然会追求“罪犯不出事”的功利价值，而忽视对罪犯管理教育的终极价值——改造罪犯，预防其再次犯罪，这也是与现代化文明监狱的内涵背道而驰的。
（三）、罪犯改造情况评价标准的欠缺与预防犯罪终极价值的冲突。
在现行的工作实践中，我们在评价罪犯改造表现时常用的标准是：遵规守纪情况、劳动产量、“三课”学习成绩、特长贡献等，这都是对罪犯表现的客观评价，而对罪犯思想改造（内心的悔罪意识、危险倾向及再犯罪的可能性）的评价近乎是空白（即使是对认罪服法态度的评价，也因涉及到认罪服法率等量化指标的限制，往往以罪犯自我表述为据，很大一部分都是“真实的谎言”，考评流于形式化），容易导致对罪犯改造表现评价的表面化和简单量化，不能准确的评价罪犯的改造表现，滋生“假积极”、“在监狱里走新生路，回归社会后走老路”等虚假改造现象，难以确保改造质量，这种评价体系和方法可以在操作上带来一定的便利和高效，但这既是与预防犯罪的终极价值是相左的，也是与现代化文明监狱改造质量的要求相背离的。
（四）、现行的分类管理、分类教育和分级处遇的僵化标准与现代化文明监狱科学管理要求的冲突。
现行的分类分押标准仅是按照犯罪的性质进行划分，是一种按照已然情况进行的静态分类，不能体现罪犯现实的改造情况和危险性，而且由于犯罪类型的本身构成限制（如暴力型、财产型占80%以上，淫欲型不到10%）和监区生产的压力，使得分监区的分押纯度难以达到较高程度，这与分类教育要达到100%的覆盖面又形成了突出的操作性矛盾，同时容易导致罪犯淡化羞耻感，强化罪犯的认同感和纠合性，给教育改造带来不必要的困难。这种现行的分类标准缺乏科学性，不符合现代化文明监狱的科学管理要求。
此外，现行的分级管理和分级处遇也过于简单，不能体现罪犯改造情况的差异，不能充分调动罪犯改造积极性。现行分级管理主要是依据罪犯的服刑时间长短和粗略的改造表现来定级，服刑时间达到要求，没有重大违纪、能完成劳动任务，就予以晋级，而且，四个级别的处遇差距仅在于减刑假释、通信会见方面的差异；这样就难于体现同一级罪犯的改造表现差异和待遇差异，缺乏公平性、科学性。
二、 解决相关冲突的对策
针对以上种种冲突，在借鉴世界上其他国家监狱工作的经验基础上，按照现代化文明监狱的内涵和要求，结合我国实际，参照有关犯罪学理论，笔者提出如下解决问题的对策，试做探讨：
（一）进行分类管理标准的改革，从“改造人”的宗旨出发，应以现实改造表现和刑释后等进行动态分类，强化对罪犯思想改造的考核，准确的评估罪犯的改造表现，并建立与分级管理和待遇的互动联系，体现科学性，增强罪犯改造意识，达到预防减少犯罪目的。
1、重置分类标准，按现实表现和重新犯罪的可能性将罪犯分为三类：（1）A类，没有危险性，再犯罪可能性低，易改造。这些人有较强的羞耻感，监狱这样的特殊环境和经历对这类罪犯达到了教育改造目的；（2）B类，有一定的危险性，予以一定的教育和劳动能够转化，这也是罪犯中主体，因此创造良好的改造环境是有较大的帮助作用的；（3）C类：危险性较高，重新犯罪可能性极大，难以改造。这样既可以使分押率达到较高纯度，又可以根据罪犯的改造表现采取灵活的管理措施和教育措施。
2、建立动态分级管理体系，扩充分级待遇的内涵，建立分级管理与分类管理的互动联系。
增加罪犯分级级层，将各级的待遇差异扩充到饮食、居住、看电视、电影、参加文体活动、参加社会参观等罪犯生活的各个方面（如韩国《罪犯分类待遇规则》（1999年6月实行）），并与每月（或者是每季度）的考核（道德操行、劳动情况、学习状况）相挂钩，进行相应的晋级或降级，使罪犯的改造表现、危险程度直接与其待遇相关（如对C类罪犯实行高度戒备，较多限制自由，待遇远低于A类和B类罪犯）体现罪犯改造表现的实际情况，激发罪犯改造的积极性。
3、建立专门分类和分级的评估机构，强化思想考核内容，增强评估和分级的准确性。
（二）通过建立严管监区（分监区）、扩大严管范围、实行严格的差别待遇等多种方式强化改造手段。对那些“大错不犯、小错不断”罪犯倘若采取禁闭等手段仍不能达到教育效果，其分级管理序列又处于C类的，经过综合评估后，则可以将此类罪犯调入严管监区（分监区），进行高度戒备，严格限制其活动自由，在饮食等生活待遇上低于一般罪犯水平，并先把体力劳动作为主要的改造手段，具备足够的劳动体验后，配备综合素质（突出说教能力、管理能力）比较强的干警队伍（待遇从优），集中对罪犯进行自身素质（突出技能素质）的教育。这样一方面，可以增加刑罚执行的强度，追加犯罪成本，产生减少犯罪量的效应③ ；另一方面有助于集中力量强化对此类罪犯的教育，此外还有利于建立良好的狱内改造秩序，有效防止“一颗老鼠屎坏了一锅粥”现象的发生。
（三）联合公安机关，建立对C类罪犯（危险性大，再犯罪可能性大）的全面跟踪管理体系。此类罪犯刑满释放时，监狱应将该犯的有关信息（指纹、性格特点、社会关系、再犯罪可能性等）告知其户籍地公安机关，公安机关将此信息输入其个人简况中，通过互联网、IC卡式身份证等信息技术和载体传递到其流动地（或暂住地）公安机关，列入重点管理，一旦其进行再犯罪活动，就使其难逃法网。这样通过增加其再犯罪的定罪概率，打消罪犯作案的侥幸心理，达到预防犯罪、减少罪量的目的④；这同时也对罪犯形成心理威慑，促使其主动端正改造态度，减少“混刑期”等消极改造现象，提高改造质量。
（四）注重实践问题的调查研究，建立监狱改造成果的科学衡量体系，侧重对罪犯教育改造质量的考察，取消一些不科学的指标限制，防止为了追求管理的稳定性而忽视、牺牲对罪犯教育改造功能和预防犯罪目的的实现；此外，对现代化文明监狱的创建要真正的按照“量力而行”和实事求是的原则进行，因为现代化文明监狱的硬件和软件要求必然高于现行的普遍水平，它所代表的是对监狱未来工作方向的一种指引，是现代化社会下监狱工作的一个基本目标，因此要根据各地区、各个时期的不同情况分步进行，否则，人为地强行建立一种超越现行社会文明发展程度的“净土式”监狱文明（物质文明、社会文明），否则必然会不利于监狱自身的发展，也会给罪犯的管理教育工作带来监狱自身所无法解决的难题。
（五）继续加强经济建设，提高全社会的生活水平，完善社会保障体系，使罪犯的生活条件基本与外界持平，降低予以罪犯良好生活待遇带来的负面因素。


注释：
① 见《关于创建现代化文明监狱的标准和实施意见》
② 陶国元 《攻心治本 力促罪犯重返社会》 发表于中国监狱在线网监狱论坛（2001年7月），作者系江苏省监狱学会会长
③④此系犯罪原因的经济学理论观点，1968年美国学者贝克尔把贝卡利亚和边沁的刑罚威慑理论用现代消费需求理论中的数字形式来表达。他分析了定罪概率和刑罚程度的效应，发现增加这两者中任何一项都会减少犯罪量。参见《犯罪学通论》401页，康树华主编，北京大学出版社，1996年11月第二版。

山东省青岛市政府


青岛市人民政府制定规章程序的规定
市政府

第一章 总则

第一条 为加强本市政府法制工作，促使规章制定程序的科学化、规范化，提高工作效率，保证规章质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条 本规定所称规章系指市人民政府为领导和管理本市各项行政工作，根据国家法律、法规和党的方针、政策制定的在本市行政区域内具有行政约束力和强制力的规范性文件。

第三条 制定规章的范围：
（一）为保证法律、行政法规和地方性法规在本市行政区域内的实施，需要由市人民政府制定的规章；
（二）根据本市行政区域内经济建设和社会发展的具体情况，需要由市人民政府制定的规章；
（三）市人民政府职权范围内可以制定的其他规章。

第四条 制定规章应遵循的原则：
（一）坚持四项基本原则，适应本市改革、开放和社会主义现代化建设的需要；
（二）符合宪法、法律、行政法规和地方性法规，符合党的路线、方针、政策，保持同各项法律、法规和规章的衔接配套。
（三）实事求是，切实可行，反映客观规律的要求，具有较强的针对性；
（四）贯彻民主集中制，充分发扬民主。

第五条 市人民政府依法行使制定规章的职权。
市人民政府法制办公室在市人民政府的领导下负责组织实施本规定，对本市规章的制定工作进行统筹规划、综合研究、组织协调、具体指导。

第二章 规划和起草

第六条 市人民政府法制办公室根据国家的长期立法规划，以及本市经济建设、社会发展的需要和有关方面的建议，编制本市制定规章的规划，报市人民政府审定。

第七条 市人民政府各部门于每年十月底前向市人民政府提出下年度制定规章的具体建议。 建议的内容应包括：规章的名称、指导思想、制定理由、主要内容、起草部门、发布机关、送审时间等。

第八条 市人民政府法制办公室对各部门制定规章的具体建议进行综合研究，编制本市制定规章的年度计划，报市人民政府审定。

第九条 经市人民政府审定的规章的规划和计划，由市人民政府法制办公室组织实施并监督执行。 在实施规划和计划过程中，市人民政府法制办公室可以根据形势发展的需要对规划和计划作适当的调整。 市人民政府各部门起草未列入年度计划的规章，应当事先同市人民政府法
制办公室商定。

第十条 规章由市人民政府有关主管部门负责起草。 规章的内容与几个工作部门的业务有密切联系的，由为主的部门会同有关部门联合起草。 重要的规章可以由市人民政府法制办公室负责，组织有关部门起草。

第十一条 规章起草工作由起草部门的领导人负责，组成起草小组或指定专人办理。起草人员应熟悉业务、懂得法律、有较高的文字水平。

第十二条 规章一般采用规定、办法、细则、规则等名称，不得称条例。为实施某项法律、行政法规或地方性法规而制定的规章，可用实施办法、实施细则等名称。 规章的标题应标明其主题名称，并冠以“青岛市”字样。市人民政府各部门在其职权范围内自行发布或几个部门联合
发布的规范性文件，不得在标题上冠以“青岛市”字样。

第十三条 规章一般应包括以下内容：
（一）制定的目的、依据；
（二）应遵循的基本原则，调整对象、适用范围和主管部门；
（三）主体的权利、义务和具体规范；
（四）奖惩办法；
（五）施行日期。

第十四条 规章的内容用条文形式表述，以条为基本单位。条可分为款、项、目，款不冠数字，项和目冠数字。内容多的可分章和节。

第十五条 规章必须结构严谨、内容具体、条理清楚、逻辑严密、概念准确、文字精练、语言规范。必要时，应对某些用语明确规定其特定含义。

第十六条 起草规章应当深入实际，认真调查研究，全面收集资料，进行可行性论证；必须从全局出发，体现整体利益。
起草部门在起草过程中应广泛征求有关部门、基层单位和专家的意见。对于涉及其他部门职权或者与其他部门关系密切的规章，应当主动与有关部门协商并会签；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时说明情况和理由。

第十七条 起草规章，应当对本市现行内容相同的规章进行清理。如果现行规章将被起草的规章所代替，必须在起草的规章中规定对现行规章予以废止的条款；现行规章需要修改的，应当在上报草案时予以说明。

第十八条 规章起草完成后，应当撰写起草说明。起草说明的内容主要包括起草目的和依据、起草过程以及对主要条款内容的说明等。

第三章 审定和发布

第十九条 规章草案应经起草部门办公会议研究，并由部门主要负责人签署后，报送市人民政府。 报送规章草案应包括下列文件、资料：
（一）起草部门关于送审规章草案的正式报告；
（二）规章草案一式五份；
（三）起草说明和起草所依据的文件及有关资料；
（四）拟废止或修改的现行规章文本。

第二十条 规章草案须由市人民政府法制办公室负责审查，并向市人民政府提出审查意见。 未经市人民政府法制办公室审查的规章草案，不得直接送市政府领导审批。 审查规章草案应遵循本规定第四条规定的原则，并重点审查以下几方面的内容：
（一）制定的必要性；
（二）同宪法、法律、行政法规、地方性法规和党的方针、政策有无抵触；
（三）是否切实可行；
（四）是否与有关部门进行了协商；
（五）是否合乎规范性文件的要求。 规章草案不符合本规定要求的，应及时商同起草部门进行修改、补充或退回起草部门重新办理。

第二十一条 市人民政府法制办公室在审查规章草案过程中，可以召开会议或以书面形式征求各有关方面的意见。 对经过有关部门协商未能取得一致意见的草案，由市人民政府法制办公室进行协调；必要时，由市人民政府分管秘书长召集会议协调处理。

第二十二条 规章草案由市人民政府常务会议审议，或由市人民政府分管领导审批。
市人民政府常务会议审议规章草案时，由起草部门负责人到会作起草说明，市人民政府法制办公室负责人作草案审查情况的说明。

第二十三条 市政府常务会议审议通过或经市政府领导审定的规章，由市人民政府发布，或者经市人民政府批准，由市人民政府主管部门发布。 市人民政府发布规章以正式文件形式印发，发文字号为“青政规章（××××）××号”，同时在《青岛政刊》上全文登载。重要的规章
在《青岛日报》上全文或摘要登载。
经市人民政府批准由主管部门发布的规章，发布时，应注明市人民政府批准的日期。

第二十四条 市人民政府制定的规章，由市人民政府法制办公室办理报省人民政府备案。

第四章 附则

第二十五条 修改或废止规章的程序，按照本规定办理。

第二十六条 起草由市人民政府提请市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规草案的程序，按照本规定办理。

第二十七条 本规定由市人民政府法制办公室负责解释。

第二十八条 本规定自发布之日起施行。市人民政府一九八七年一月二十八日颁布的《关于起草制定地方性法规、行政规章程序的若干规定》同时废止。



1989年7月24日