河南省平顶山市人民政府办公室


平顶山市人民政府关于印发《平顶山市土地复垦管理规定》的通知
2003-1-27 平政〔2003〕8号



各县、区、市人民政府，市人民政府各部门，重点企业：
现将《平顶山市土地复垦管理规定》印发给你们，望认真遵照执行。
二OO三年一月二十七日

平顶山市土地复垦管理规定
第一条 为加强土地复垦管理工作，合理利用土地，改善生态环境，实现我市土地资源可持 续利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、国务院《土地复垦规定》(以下简称《规定》)、《河南省土地复垦规定实施办法》(以下简称《办法》)及有关法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称土地复垦是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取有效整治措施，使其达到可供利用状态或恢复生态原貌的活动。
第三条 本规定适用于我市行政区域内从事生产建设活动而造成土地破坏的单位和个人。
第四条 凡属下列土地均应进行复垦：
(一)因挖沙、取土、采矿、采石等生产建设活动损坏的土地；
(二)因地下采掘、采空引起地表塌陷的土地；
(三)排放废弃物和废弃建筑物、城市垃圾压占的土地；
(四)废弃的水利工程用地、铁路用地、公路用地、煤矿用地；
(五)工业排污污染的土地；
(六)其他人为因素造成破坏的土地。
第五条 市国土资源行政主管部门负责全市土地开发复垦的统一管理、监督 检查工作。各县(市)、石龙区人民政府国土资源管理部门负责本行政区域内土地复垦的统一管理和监督检查。
市土地开发复垦管理处受市国土资源管理部门委托，负责市区土地开发复垦管理工作，指导 县(市)、石龙区的土地开发复垦业务。其具体职责：
(一)编制本行政区域内的土地复垦规划、年度计划并组织实施；
(二)受市国土资源行政主管部门委托，审批建设项目中复垦设计方案和复垦可行性研究报告 ，并监督实施；
(三)对本行政区域内需要复垦的土地进行调查登记；
(四)对造成破坏的土地进行鉴定；
(五)对需要复垦的土地组织统一复垦；
(六)会同有关部门对复垦后的土地进行检查验收；
(七)负责土地复垦费的征收和管理。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作，各有关行业管理部门负责本行业土地复垦 规划的制定与协调。
第六条 复垦后的土地达到复垦标准，并经国土资源管理部门会同有关行业 管理部门验收合格后，方可交付使用。
复垦标准由国土资源管理部门会同有关行业管理部门确定。
第七条 各单位制定的土地复垦规划，应与土地利用总体规划相协调；在城市规模区域内，土地复垦规划应与城市规划相协调，复垦后的土地利用要符合城市规划。
第八条 有复垦任务的新建、扩建生产建设项目，其可行性研究报告和设计任务书，应包括土地复垦的内容；设计文件应有土地复垦的规划及实施方案等。否则，国土资源行政主管部 门在审批建设用地时不予审批。
申请办理采矿许可证的单位和个人，必须持有当地国土资源行政管理部门批准的生产建设单位制定的土地复垦规划及实施方案。
第九条 实施土地复垦工程，必须经国土资源管理部门批准。土地复垦可采取下列方式：
(一)由造成土地破坏的单位和个人自行复垦；
(二)由具有相应资质和能力的土地开发复垦单位承担复垦；
(三)由造成土地破坏的单位和个人缴纳土地复垦费，县级以上人民政府国土资源管理部门组织复垦。
第十条 市辖区内下列单位和个人应按规定缴纳土地复垦费，由市土地开发复垦管理处统一组织复垦：
(一)乡镇及私营煤矿、砖瓦场、粘土矿、金属矿、非金属矿等；
(二)因粉煤灰排放、废弃建筑物、垃圾等造成土地压占的；
(三)其他不具备自行复垦条件须统一组织复垦的。
第十一条 具有土地复垦任务的单位和个人，必须向当地县级以上国土资源 行政主管部门申请立项，并提交规划及实施方案，复垦任务较大的大中型企业，必须制订土地复垦年度计划 及实施方案，经国土资源行政管理部门审查批准后方可进行。实施方案应包括以下内容：
(一)复垦土地的权属、位置、类型、面积；
(二)土地复垦工艺、方式、措施；
(三)土地复垦工程所需资金预算、资金来源及落实情况；
(四)实施土地复垦的时间、技术标准和完成期限；
(五)复垦土地的利用方向；
(六)其它有关图纸、资料等。
第十二条 复垦费按下列计量单位征收：
(一)因地下采煤等矿产开采的以吨为单位；
(二)因排放粉煤灰、煤矸石、选矿尾砂、冶炼矿渣等压占土地的以平方米为单位；
(三)废弃建筑物、城市垃圾压占土地的以平方米为单位；
(四)废弃的水利工程用地和铁路、公路用地以及停办和迁移的企业用地以平方米为单位；
(五)因生产建设造成土地破坏的，根据土地破坏的类型和程度以平方米为单位；
(六)挖沙、取土、采石以立方米为单位。
具体收费标准由市物价部门制定，对无法确定工程量的项目按工程实际投资收取。
市辖区土地复垦费由市土地开发复垦管理处统一征收后上缴市财政，专项用于土地复垦。各县(市)、石龙区土地复垦费由当地国土资源主管部门征收。
第十三条 应缴纳土地复垦费的单位或个人，凭县级以上人民政府国土资源 管理部门缴纳的土地复垦费通知书，在规定的期限内缴纳。
第十四条 土地复垦费主要用于以下范围：
(一)土地复垦及土地开发整理工程投资及土壤的改良、培肥；
(二)土地复垦规划的编制、论证、调研、测绘、科学实验、检查验收等项开支；
(三)奖励土地复垦先进单位和个人。
第十五条 生产建设单位压占集体所有的土地，压占后能够恢复原用途的，可以不实行征用 ，但应依法办理临时用地手续，并负责赔偿压占期间给土地所有者或使用者造成的经济损失 。
第十六条 任何单位和个人对土地造成破坏的，除负责土地复垦外，还应向遭受损失的单位或个人支付土地损失补偿费。
土地补偿费的标准，依照《规定》第十四条第二款规定办理。地面附着物的损失补偿标准，依照有关规定办理。
第十七条 复垦后的土地用于农业生产的，可按照国家有关规定减免农业税；复垦后的土地用于建设的，可按照国家有关规定给予优惠。
第十八条 复垦后的集体土地应归还原土地所有者或使用者。原集体所有土地依附的农业人口全部转为非农业人口的，复垦后的土地归国家所有。
第十九条 复垦后的土地由承担任务的单位或个人提出书面验收申请，经土地复垦设计方案的原批准机关组织验收合格后方可使用。
第二十条 复垦后的土地需要确定使用权的，必须经国土资源管理部门审核，按审核权限报人民政府批准，颁发土地使用证，取得土地使用权。
经复垦后的土地使用权依法变更的，必须按照国家有关规定办理变更登记手续。
第二十一条 对土地复垦工作中做出显著成绩的单位或个人，各级人民政府或国土资源管理部门给予表彰或奖励。
第二十二条 对违反本规定不履行土地复垦义务，又不按规定缴纳土地复垦费的单位或个人，国土资源管理部门责令限期改正；逾期不改正的，视情节轻重，可处以应缴纳复垦费2倍以下的罚款。
第二十三条 有复垦任务的大中型企业不按本规定上报年度复垦规划及实施方案的，由国土资源行政主管部门按规定责令缴纳土地复垦费。
第二十四条 复垦后的土地未达到规定标准的，责令限期改正；逾期不改正的，按本规定第二十二条处理。
第二十五条 当事人对国土资源管理部门作出的行政行为不服的，可以在接到通知书之日起 60日内，向作出具体行政行为机关的上一级机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。当 事人期满不申请复议，也不向人民法院起诉，而又不履行的，由作出具体行政行为的机关申 请人民法院强制执行。
第二十六条 负责土地开发复垦管理工作的国家工作人员玩忽职守、徇私舞弊，由其所 在的单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十七条 负责土地开发复垦管理工作人员必须持证上岗，亮证执法，按照法律、法规规定执法；征收与罚没款要使用财政部门统一印制的票据。
第二十八条 本规定由市国土资源管理局负责解释。
第二十九条 本规定自下发之日起施行。



对民事、行政诉讼中的国家赔偿若干问题的探析

郭辉


内容提要：
本文就《国家赔偿法》的颁布与实施以来，在民事、行政诉讼国家赔偿问题在理论在实践当中出现的一些问题进行了初步的总结，从七个方面对基层法院作为赔偿义务机关的案件发现的问题作了粗浅的探讨和思考：在审理确认案件中，应通过什么程序进行确认， 笔者提出不能单一适用行政诉讼程序，或单一适用民事诉讼程序，应建立一部单独适用赔偿确认的程序；在审理确认案件中，确认案件的结案方式上认为基层法院在确认基层法院在确认案件立案前可以与请求人和解，在确认案件审理中也可以和解，达成和解后不但会达到良好的社会效果，同时也会降低司法成本，使有限的司法资源得到有效配置和利用。 关于民事诉讼、行政司法赔偿的归责问题，建议确立以狭义的“违法原则”为主，过错等其他原则为补充的归责原则体系；关于合法强制措施赔不赔的问题从考虑现有司法环境与判决即判力等方面认为不适用国家赔偿；关于查封、扣押、财产保全、执行案外人财产的适用国家赔偿有关问题分别列举了十一项情形，结合现有法官司法解释认为不能过分强调案外人权利，而忽视国家利益，亦不能强调国家利益，而不承担法院而司法行为的违法或过错而应负赔偿直接损失的责任；关于时效的问题笔者认为时效应该更加严格，有利于诉讼程序的管理；对法释（2004）10号司法解释第十一条十项的理解笔者认为司法实践中遇到的程序交叉应予以注意。

关键词：民事诉论 行政诉讼 国家赔偿

《国家赔偿法》的颁布与实施，是我国社会主义法制发展史上的一个里程碑，是我国人权保障制度与社会主义民主法制建设发展与完善的重要标志之一，随着经济社会发展，人民法院受理民事诉讼和执行案件的不断增加，人民法院在民事诉讼和执行中，违法采取对妨害诉讼的强制措施，保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的情形会不可避免。国家赔偿第三十一条规定民事、行政诉讼司法赔偿的内容，是在国家赔偿法第五章“其他规定”中规定的（最高法院司法解释称其为“民事行政诉讼中司法赔偿”）。从立法原意分析，这部分赔偿应只是一个附带规定。①但实践中，据最高法院研究室统计，在法院赔偿委员会受理的赔偿案件中，近50%的案件属于此类赔偿，有的法院甚至办理的案件中70%以上均属于此类赔偿案件。因此有人称：国家赔偿法是为法院设定的，不是国家赔偿法而是法院赔偿法。加之民事、行政诉讼中司法赔偿的程序，归责原则、赔偿范围、方式及标准存在诸多争议，故本文仅对基层法院作为赔偿义务机关的案件发现的问题，作以下粗浅的探讨和思考。
一、在审理确认案件中，应通过什么程序进行确认
确认违法作为国家承担赔偿责任的前置程序，如果不能依法作出，赔偿请求人就无法申请赔偿，赔偿制度则形同虚设。②对符合国家赔偿法第三十一条的规定情形应予赔偿的，通过什么程序进行确认，法律规定不明确.2004年9月2日最高人民法院出台了《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》这一司法解释，该解释第十六条规定，原作出司法行为的人民法院有义务对其合法性作出说明。从这一规定理解，确认案件从某种角度上接近行政案件，原作出司法行为的人民法院有对其司法合法性说明的义务和负有举证责任。且举证责任应是倒置的。笔者认为此种规定无形增加了人民法院赔偿范围，而且使当事人或案外人轻易启动赔偿确认程序。如该解释第十一条第十三项规定：“违法查封、扣押、执行案外人财产，给案外人造成损害的应当确认违法。”按这项规定，作出司法行为的法院应仅对查封、扣押、执行的司法活动的合法性进行举证和说明，若对查封、扣押、执行的财产是否属于案外人再由作出司法行为的法院进行举证，对作出司法行为人民法院即是不公平的。对此类确认案件就不能严格依照行政诉讼程序，应适用民事诉讼程序“谁主张、谁举证”的原则，案外人就查封、扣押、执行的财产进行“所有权”的举证，若仍由作出司法行为的法院进行举证，无形加重了法院负担，犹如审理了一个新的确权的民事案件。在实践中经常会遇到以下情形,保管合同中保管人是被执行人，执行了被保管人（案外人）财产，租赁合同中，承租人是被执行人，执行了出租人（案外人）的财产。被执行财产若是不动产或需登记的动产，作出司法行为的法院未尽审查义务即可确认违法.但实践中大多被执行财产为动产，在执行程序中，案外人可以提出异议，作出司法行为的法院就案外人异议是否成立可对被执行财产采取控制性措施或处分性措施，或裁定驳回异议。但现行法律对案外人提出异议的时间没有规定，有的被执行财产为动产的往往被作出司法行为法院采取了拍卖变更等处分性措施后，案外人不提异议而径行提出国家赔偿。或对动产作出处分性措施时间较长后，案外人才知道自己权利被侵害的时间又较晚，此类案件再由作出司法行为的法院进行举证，显然工作难度较大。因此在审理民事诉讼司法赔偿确认案件中，不能单一适用行政诉讼程序，或单一适用民事诉讼程序，应建立一部单独适用赔偿确认的程序。
二、在审理确认案件中，基层法院作为确认违法义务机关与确认申请人是否可以和解
赔偿法及赔偿法司法解释没有对审理确认案件是否可以调解作出规定。在实践中存在两种观点。一种观点是不适用调解。理由是：首先双方进行和解没有法律依据，从审理确认案件参照行政诉讼程序的角度看，确认案件不仅涉及当事人利益，还关系到人民法院的司法水平和司法权威。另外法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定试行》》中第二条二款明确规定，确认基层人民法院司法行为违法的案件，由中级人民法院审理。以此规定看司法行为是否违法应由中级法院确认。而法释（2000）27号《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第八条规定：“申请民事、行政诉讼中司法赔偿的，违法行使职权的行为应当先行确认。申请确认的，应当先向侵权的人民法院提出”的规定已与（2004）10号司法解释相抵触，故基层法院若与确认申请人达成了和解，即是确认了自身司法行为的违法，因此是与司法解释规定相违背的。因此基层人民法院与确认申请人在确认案件审理中是不适用和解的。
另一种观点认为可以和解。理由是审理确认案件及赔偿案件也是审判工作的组成部分，应当遵循定纷止争、 息诉服判的原则。只要确认申请人出于自愿，不违背其真实意思表示，不损害国家和社会公共利益，双方达成和解未尝不可。
笔者倾向于第二种观点。和解、调解是人民法院平息纠纷的有效方式，随着人民法院审理的案件数量不断增加，审判压力越来越大，为减少诉累，减少涉法访案件发生，基层法院在确认案件立案前可以与请求人和解，在确认案件审理中也可以和解，达成和解后不但会达到良好的社会效果，同时也会降低司法成本，使有限的司法资源得到有效配置和利用。
三、关于民事诉讼、行政司法赔偿的归责问题
国家赔偿的归责原则是解决国家为什么要对某一行为承担赔偿责任的问题，是法律上的可责性是什么？没有法律上的可责性，国家就不应当承担责任。其实践意义是体现了国家对国家侵权行为的法律态度，明确了国家承担责任的正当性理由和根据。③
根据我国《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，”按此规定，我国民事、行政司法赔偿的归责原则是违法责任原则。何为“违法”,理论上对“违法”的广义解释与实践中的狭义的“违法”解释有较大差别。理论上主张国家赔偿归责原则是违法归责的学者一般都认为，违法含义包括以下几个方面：（1）国家侵权主体的行为违反了法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；（2）国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反法的原则和精神；（3）国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反对特定人的职责与义务；（4）国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。按上述“违法”广义的理解，既然包括违反成文法也包括违反法的原则和立法精神；既然包括作为性违法，也包括不作为性违法，广义解释倾向于受害人权益的保护。④但司法实践中通常将“违法”仅仅认为是法院的司法行为违反了法律、行政法规。笔者认为我国现有的国情与法律传统，广义的“违法”解释在司法实践中不具有操作性。理由是，我国现有的民事、行政法官队伍真正实现职业化尚需一段时期，若以广义违法解释，势必造成大量国家赔偿案件发生。二是我国是一个成文法国家，法律的原则，法律的精神等非成文不是有可操作性的内容在实践中较成文法律难已掌握和操作，现行法院民事裁判中引用法的原则与精神作为法律依据的也较为鲜见。
还有其他观点认为，民事行政司法赔偿归责采取违法或过错原则，即法院的司法行为违法或有过错都应当承担赔偿责任；还有的主张采取违法并过错原则，认为违法与过错的概念存在交叉，违法的民事、行政司法行为绝大部分存在过错，在一个条文中规定民事、司法行为违法或过错应当承担赔偿责任，存在重合的现象；实践中存在由于第三人的过错造成民事、行政司法行为违法，但作出司法行为的法院没有过错，作出司法行为的法院承担垫付责任；也有的主张采取结果归责原则，即不论是民事、行政司法行为是否违法，是否有过错，只要给相对人合法权益造成了损害，就应当承担赔偿责任。⑤
笔者认为，针对上述观点的合理性，考虑我国赔偿法实施十二年来的实际情况，借鉴国外的立法经验，建议确立以狭义的“违法原则”为主，过错等其他原则为补充的归责原则体系。即将民事行政司法行为划分为一般的司法侵权行为与特殊的司法侵权行为两大类。将作为的司法行为确定为一般的司法侵权行为，如民事行政诉讼中的查封、扣押等强制性措施，从规范性的法律成文规定中可直接认定，是一个客观的判断标准，不必考量作出司法行为的过错。将不作为的司法行为适用过错归责原则。如法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》中第十一条中第九项规定，对查封、扣押的财物故意不履行监管职责，发生灭失或者其他后果，给确认申请人造成损害的；这里就要强调是不作为中的主观因素；其是否有过错，强调了故意不履行监管职责，又如该解释第十项中的对已经发现的被执行财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行的财产流失，其不作为的司法行为的主观因素是否存有过错，但对上述情形，如果受到行政干预则属另外情形，在现有法院的司法体制下，地方国有企业、行政单位作为被执行人的案件，法院司法地位的独立性并没有全面体现。此类不作为案件适用过错归责原则应予以严格限制。另外，因第三人过错导致的法院司法行为没有违法也没有过错、致使案外人财产损失的，应建立国家补偿制度。如甲与乙订立保管合同，甲是保管人，申请执行人丙提供执行甲的保管财产作为执行对象。被执行人甲又故意不向法院说明财产所有权，执行完毕后，申请执行人丙又不具备回转财产的能力，此时作出司法行为的法院在既不违法又不过错的情形下应承担的适当补偿责任。
四、执行依据被撤销前进行的司法拘留是否适当国家赔偿（即合法强制措施赔不赔的问题）
基层法院在执行甲与乙债务纠纷一案中，被执行人乙在法律文书生效后的执行过程中，擅自转移了法院查封的物品并具有其他妨害执行的行为，该基层法院对乙进行了司法拘留。在终结后甲与乙的债务纠纷的法律文书经再审被上级法院依法撤销。针对执行依据撤销前的司法拘留是否适用国家赔偿存在两种观点。
一种观点认为根据“民事诉讼错判不赔偿”原则，对此行为不应予以国家赔偿。民事诉讼错判通常表现为设定、变更、解除诉讼当事人之间权利义务关系发生错误，与刑事诉讼赔偿有严格的区别，在刑事诉讼中犯罪嫌疑人或者被告人完全是刑事诉讼错判的被动承受者，侦查、检察机关与犯罪嫌疑人之间不可能处于平等地位。而民事诉讼的被告在其权益受到侵害时，既可以通过向人民法院申请再审，向检察机关申诉提起抗诉等多种途径进行自身的权利维护，也可在执行错误后依照民事诉讼法第214条的规定通过执行回转来进行救济。民事诉讼、行政诉讼司法赔偿的归责原则是违法责任原则，确认违法是指以法律条文作为客观标准来衡量行为是否违法，因此只要在执行程序中对其司法拘留行为不存在违法性，即不能适用国家赔偿。
第二种观点认为应适用国家赔偿。理由是执行依据被撤销说明了执行依据的错误，在执行错误的执行依据的过程中，虽然执行行为严格依照了法律规定，但实际发生了被执行人人身自由受到侵害的客观事实，应参照刑事司法赔偿的结果归责原则。对被执行人应给予国家赔偿。
笔者的观点倾向于第一种观点，即对此类案件不适用国家赔偿，首先，按照法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》的规定，此类案件的当事人既不属于第五条的规定的直接提出国家赔偿申请的六项情形。也不属于第十一条规定应当确认违法的十五种违反法律规定的其他情形。因此将此类情形适用国家赔偿没有法律依据。另外，在我国再审制度尚不完善的现实情况下，法院的既判力会受到抗诉、当事人申诉、审判监督程序等多种因素的影响。若当事人对判决不服，便以妨害执行对抗法院的司法行为，执行依据被变更或撤销后又申请国家赔偿，必然会导致鼓励被执行人妨害执行行为的增加，使执行秩序更加混乱。并且在执行依据变更或撤销前，被执行人可以先行配合法院司法行为，其损失可通过执行回转进行救济，妨害执行并不是其唯一选择的途径。
五、关于查封、扣押、财产保全、执行案外人财产的适用国家赔偿有关问题
近年来，案外人作为国家赔偿申请人的案件逐年上升，主要表现为错误财产保全案外人财产和错误执行案外人财产。其主要情形为以下几种：１、依当事人申请财产保全，导致错误造成案外人损害；2、因申请人提供的执行标的物有错误造成案外人损害的；3、法院依职权作出错误财产保全和执行措施导致案外人财产损害的；4、因第三人过错导致财产保全、执行措施错误导致案外的财产损害；５、人民法院工作人员行使职权无关的个人行为，导致案外人财产损害；６、属于民事诉讼法第二百一十四条规定情形的；７、被保全人、被执行人或者人民法院依法指定的保管人员违法动用、隐匿、毁损、转移、变卖人民法院已经保全的财产的；８、因不可抗力导致案外人财产损害后果的；９、被执行人将不属于自己所有的财产作为还款保证的，导致案外人财产损害的；10、申请执行人提供执行对象错误导致案外人财产损害的；11、被执行人占有财产明知占有财产不属于自己所有而又说明的，导致案外人财产损害的。
国家赔偿法第三十一条规定仅指法院在民事、行政诉讼中，违法采取对妨害诉讼的强制措施，保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误、造成损害的，三类违法情形、赔偿请求人有权要求赔偿，实践中，对案外人的财产发生了上述三类违法行为哪些属于赔偿范围，哪些不属于赔偿范围，由于国家赔偿法第三十一条规定，太过于原则，因此在处理法院司法行为侵害案外人财产在确定赔偿范围上存在较大争议。法释（2000）27号最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释第七条将第1项、第2项、第5项、第7项、第8项情形明确规定为国家不承担赔偿责任情形。其中第1项、第2项情形也是民事诉讼法第九十六条规定的具体体现，申请保全的申请人由于申请错误给被申请人造成的财产损失应当赔偿。申请人负有举证责任，在举证主张其权利的同时也负担有举证错误给他造成财产损失后应予赔偿的风险，体现权利与义务相一致的原则。⑥第五项情形表现为非职权行为不能成为引起国家赔偿责任的原因，这种非职权行为只能因其性质而由其他法律加以调整。第７项与第８项情形体现作出司法行为的法院既无违法情形又无过错当然不适用国家赔偿。
针对第３项情形，法释（2000）27号司法解释第三条也列举了六种司法行为应当确认为违法，但前提必须是违法。但第4项、第9项、第10项、第11项情形现行法律与司法解释均没有规定。第６项情形在法释（2000）27号司法解释第四条第三项予以规定，但实践中存有诸多争议。其具体规定为对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，是指对已经发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定、调解、支付令、仲裁裁决，具有强制执行效力的公证债权文书以及行政处罚、处理决定等执行错误。包括违法执行案外人财产且无法执行回转的。根据此项规定，导致案外人作为国家赔偿申请人必须符合以下三个条件，一是法院司法行为违法，二是被执行财产是案外人财产，三是不能执行回转。但根据执行回转的概念，是指据以执行的法律文书被依法撤销，由执行人员采取措施，强制一方当事人将所得的利益退还给原来被执行人，恢复到执行程序开始前的状况的一种制度。⑦由于案外人不是被执行人且侵害案外人的财产的案件执行依据一般情况下非经再审等程序一般都没有被撤销。即不存在执行回转的情形。因此应将此条应修改为：“违法执行案外人财产，且申请执行人无法将财产返还的。”
针对第4项、第9项、第10项、第11项的情形，均属于非法院司法行为唯一原因导致案外人财产损害的情形，法释（2000）27号司法解释第六条规定人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼或者执行过程中，具有本解释第二条至第五条规定情形，造成损害的应当承担直接损失的赔偿责任。因多种原因造成的损害，只赔偿因违法侵权行为所造成的直接损失。
根据这一规定，在国家赔偿案件可否追加导致案外人财产损害的其他人员为共同被告或追加为第三人，现行法律、司法解释没有规定，笔者认为，在程序上分别不同情况予以分别处理。首先确认法院的司法行为是否违法或存有过错。如第４项情形，第三人与申请执行人出伪证证明案外人财产为被执行人所有，导致法院作出处分性执行措施，若作出司法行为法院未尽审查义务或对案外人异议未进行听证，第三人与申请执行人与法院共同列为赔偿义务主体承担赔偿责任。法院仅对违法行为导致的直接损失承担责任，同理对第9项、第10项、第11项情形，应将作出司法行为的法院、有违法情形诉讼参与人、案外人存有过错致使损害结果一果多因的情况时，应当缕顺案件中的多个法律关系，各自区分责任，特别是考虑到申请执行人取得案外人财产没有法律依据及被执行人过错，不能过分强调案外人权利，而忽视国家利益，亦不能强调国家利益，而不承担法院而司法行为的违法或过错而应负赔偿直接损失的责任。
六、关于时效的问题
结合我国国家赔偿法及其司法解释的关于时效相关规定，我国国家赔偿法规定的时效是请求时效而不是诉讼时效，即不适用时效中断的规定。按照法释（2004）10号司法解释第3条规定：“具备下列条件的，应予立案……（三）确认申请人应当在司法行为发生或者知道，应当说知道司法行为发生之日起两年内提出。”根据本条规定，司法行为有实际开始发生时间，司法行为完成（结束）时间，确认申请人知道司法行为（损害）发生时间和确认申请人应当说知道司法行为（损害）发生时间等，这几种时间在司法实践中并不完全重合，时效的起点也会完全不同，而本条规定又是一个选择性条款，并且确认申请人既包括案件当事人也包括案外人，对于不同的确认申请主体适用哪一标准确定时效会产生歧义。如违法查封、扣押、执行案外人财产确认案件中，在查封扣押之日是司法行为发生之日，经过拍卖、变卖执行也是司法行为发生之日，前者是司法行为的控制性措施，后者是司法行为的处分性措施，二者起算时效时间起点也各不相同。若以前者控制性措施计算请求时效起点，控制性措施尚未对案外人造成损害，案外人的申请很难进入国家赔偿确认程序，对案外显然不公平，因此，本条若以造成损害的司法行为发生之日为请求时效的起点更为客观和准确。
另外，在本条中“司法行为发生之日起两年内提出”与“知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出”的适用上应首先选择前者，只有在确认申请人经过举证作出合理说明后才能适用后者，如果这样规定会更加严格时效和便于操作，有利于诉讼程序的管理。
七、对法释（2004）10号司法解释第十一条十项的理解
法释（2004）10号司法解释第十一条十项规定：“对已经发现的被执行人财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行的财产流失，给确认申请人造成损害的”应当确认违法。这就会出现确认申请人的损害数额应以什么标准来计算的问题。若违法不作为的执行行为导致确认申请人全部或部分债权落空，其数额以“流失的财产”计算，不难理解，但是尚未穷尽执行措施，被执行人仍有其他财产可供执行则不应认定“流失的财产”为全部损害。
另外，在确认案件审理中又发现被执行人有可执行的财产，可满足确认申请人的执行要求，那么确认案件应否中止，在司法解释中尚没有规定。因此在审理此类案件确认案件中应充分注意确认申请人怠于对被执行人的财产举证而利用确认法院司法行为违法，转移本应由其承担的执行风险的问题发生。

参考文献：
①②参见左红：《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》的理解与适用，载《人民司法》2004年第10期
③马怀德著《国家赔偿问题研究》，法律出版社2006年出版第53页
④马怀德著《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版第47页
⑤最高人民法院关于对国家赔偿法修改的初步意见第36页
⑥参见苏戈：“民事、行政诉讼中司法赔偿（提纲）”载黑龙江省高级人民法院赔偿委员会编《国家赔偿学习手册》第107页
⑦常怡著《民事诉讼法学》1996年中国政法大学出版社第323页