建设部


关于印发《关于加强汛期建筑施工安全生产工作的意见》的通知



建质函[2006]200号

各省、自治区建设厅，直辖市建委（建设交通委），江苏省、山东省建管局，新疆生产建设兵团建设局：

　　每年六月至八月，我国大部分地区处于汛期，南方部分地区进入汛期更早。汛期大风、暴雨天气多，洪水、山体滑坡、泥石流等自然灾害易发，给建筑施工安全生产工作带来许多不利的因素，我国每年在汛期都发生多起建筑施工重大安全事故，给人民生命和财产带来严重损失。为建立汛期建筑施工安全生产的长效机制，我部制定了《关于加强汛期建筑施工安全生产工作的意见》，现印发给你们，请结合本地实际贯彻执行。

中华人民共和国建设部
二○○六年七月二十七日


关于加强汛期建筑施工安全生产工作的意见

为建立汛期建筑施工安全生产的长效机制，科学应对各种复杂和不利因素，及早作出相关防范措施，遏止重大安全事故发生，根据《建设工程安全生产管理条例》和《建筑工程安全生产监督管理工作导则》，现提出以下意见：
一、加强领导，完善汛期安全生产责任制
1、各级建设行政主管部门特别是降雨集中区、台风多发区和地质灾害易发区建设行政主管部门要牢固树立“安全发展”理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，加强对汛期建筑施工安全生产工作的组织领导，成立专门的防汛工作领导机构，深入分析本地区建筑安全生产形势，汲取以往汛期重大建筑施工安全事故的教训，研究汛期安全生产工作的特点和规律，针对汛期安全生产薄弱环节和事故易发类型，及早制定防范措施和部署各项工作。
2、各级建设行政主管部门的主要负责人是本地区汛期建筑施工安全生产工作的第一责任人，要高度重视汛期安全生产工作，深入汛期安全生产工作第一线，切实做到对本地区汛期安全生产薄弱环节心中有数，并及时解决突出问题和矛盾。同时，要将汛期安全生产工作责任分解落实到每个职能部门和工作岗位，并强化对责任落实情况的监督检查。
3、施工企业的法定代表人是本企业汛期建筑施工安全生产工作的第一责任人，要全面安排部署本企业汛期安全生产工作，建立专门管理机构，配备专门管理人员，加强对企业各个项目安全生产工作的监督检查。工程项目的项目经理是本项目汛期建筑施工安全生产工作的第一责任人，要及时排查、消除施工现场的各项事故隐患，根据天气变化合理安排工程进度和工序，确保一线操作人员生命安全。
二、着眼长效，建立各项汛期安全工作制度
4、信息沟通制度。各级建设行政主管部门要加强与国土资源、气象等有关部门的沟通和配合，在汛期建立经常性的联系渠道，强化信息沟通，及时掌握水情预测预报和地质灾害气象等预报，以便快速作出应对反应。
5、预警提示制度。在汛期来临之前，向各级建设行政主管部门和有关施工企业发布预警通知，指出可能发生事故的薄弱环节和重点部位以及相应对策，督促有关方面提前部署防范工作。
6、隐患检查制度。组织对本辖区内在建工程施工现场进行全面检查，尤其是对基坑开挖、边坡支护、脚手架、模板工程、塔吊拆装等危险性较大的分部分项工程更要重点排查，发现事故隐患要督促施工企业及时整改并监督其落实情况。
7、重大危险源公示、监控制度。对于汛期内本辖区施工现场可能造成事故的各类重大危险源，要分门别类登记造册并向社会公布，同时对其密切监控，防止危险源转化为事故隐患甚至酿成重大事故。
8、应急救援制度。编制符合本地实际、针对性和可操作性强的汛期建筑安全生产事故应急预案，定期组织演练，并做好宣传培训工作。一旦发生险情，立即启动预案，科学组织抢险救灾。
9、汛期值班制度。要合理安排值班制度，主要领导和工作人员要坚守岗位，确保通讯联络畅通，全面掌握本辖区建筑安全生产工作动态。发现险情立即作出应急反应并及时向上级报告。
10、责任追究制度。对于未及时作出防范措施或擅离职守造成重大事故的，要追究企业主要负责人和项目经理的责任；涉及建设主管部门有关人员失职渎职的，要追究其相关法律责任。
三、突出重点，落实企业安全生产主体责任
11、施工企业和工程项目部要针对工程项目的具体特点，制定本单位汛期安全生产事故应急救援预案，并定期组织演练，同时要加强对一线操作人员汛期安全生产知识和防护、救护技能的培训教育，提高其安全意识和素质。
12、施工企业和工程项目部要及时收看天气预报，密切关注天气变化，总结以往汛期施工经验，合理安排施工进度和计划，在大风天气、连续暴雨或者有关部门发出自然灾害或气候预警时，应停止施工并根据情况安排工人撤离施工现场或危险区域。
13、施工企业和工程项目部要强化对施工现场各个关键部位和关键环节的检查，检查重点是施工现场排水、运输道路、边坡基坑支护、脚手架工程、施工用电、垂直运输设备、临时设施等，要确保消除各项事故隐患，确保各项防护措施满足汛期安全生产的需要。施工现场重点环节和部位的安全防范措施要点见附件一。
14、施工企业和工程项目部要做好汛期值班工作，企业主要负责人和项目经理要职守在第一线，全面掌握、部署本单位安全生产工作。一旦事故发生，立即启动预案组织抢险，并按规定及时将事故情况上报建设行政主管部门。
15、施工企业和工程项目部在险情或大风暴雨天气结束、恢复施工之前，必须逐个环节、逐个部位对施工现场进行全面细致的安全检查，确保不留隐患。检查结束后，需经监理单位复查并由总监理工程师签发开工令后方可复工。
16、施工企业和工程项目部要做好高温天气下的防暑降温工作，落实每一位工人的防暑降温物品，合理调配工人的作业时间，避免高温时段室外作业，同时，要改善劳动作业条件，减轻劳动强度，积极为广大工人创造良好的作业和休息环境。
17、施工企业和工程项目部要确保施工人员宿舍、食堂、厕所、淋浴间等符合标准要求，加强对饮用水、食品的卫生管理，严格执行食品卫生制度，避免食品变质引发中毒事件。同时，加强对夏季易发疾病的监控，现场作业人员发生法定传染病、食物中毒时，应及时向有关主管部门报告。
汛期来临前，各地建设行政主管部门要根据本意见要求，制定符合本地区实际的汛期建筑安全生产工作方案，及时部署安排各项安全生产工作；汛期前及汛期期间要认真按本意见附件二的要求强化对汛期建筑安全各项工作措施的检查落实；汛期结束后，要认真对本地区汛期建筑安全生产工作进行总结评估。各地要及时将汛期前制定的工作方案和汛期后作出的评估报告报建设部。

附件一：汛期施工现场重点部位和环节安全防范措施要点
附件二：汛期建筑安全生产工作措施检查表









附件一：

汛期施工现场重点部位和环节
安全防范措施要点

一、施工现场排水
（一）施工现场应按标准实现现场硬化处理。
（二）根据施工总平面图、规划和设计排水方案及设施，利用自然地形确定排水方向，按规定坡度挖好排水沟。
（三）设置连续、通畅的排水设施和其他应急设施，防止泥浆、污水、废水外流或堵塞下水道和排水河沟。
（四）若施工现场临近高地，应在高地的边缘（现场上侧）挖好截水沟，防止洪水冲入现场。
（五）汛期前做好傍山施工现场边缘的危石处理，防止滑坡、塌方威胁工地。
（六）雨期指定专人负责，及时疏浚排水系统，确保施工现场排水畅通。
二、施工现场运输道路
（一）临时道路起拱5%，两侧做宽300mm、深200 mm的排水沟。
（二）对路基易受冲刷部分，铺石块、焦渣、砾石等渗水防滑材料，或设涵管排泄，保证路基的稳固。
（三）雨期指定专人负责维修路面，对路面不平或积水现象应及时修复、清除。
三、边坡基坑支护
（一）汛期前应清除沟边多余弃土，减轻坡顶压力。
（二）雨后应及时对坑、槽、沟边坡和固壁支撑结构进行检查，并派专人对深基坑进行测量，观察边坡情况，如发现边坡有裂缝、疏松、支撑结构折断、走动等危险征兆，立即采取措施解决。
（三）因雨水原因发生坡道打滑等情况时，应停止土石方机械作业施工。
（四）雷雨天气不得露天进行电力爆破土石方，如爆破过程中遇到雷电，迅速将雷管脚线、电线主线两端连成短路。
（五）加强对基坑周边的监控，配备足够的潜水泵等排水设施，确保排水及时，防止基坑坍塌。
四、脚手架工程
（一）遇大雨、高温、雷击和6级以上大风等恶劣天气，停止脚手架搭设和拆除作业。
（二）大风、大雨等天气后，组织人员检查脚手架是有摇晃、变形情况，遇有倾斜、下沉、连墙件松脱、节点连接位移和安全网脱落、开绳等现象，应及时进行处理。
（三）落地式钢管脚手架立杆底端应当高于自然地坪50mm，并夯实整平，留出一定散水坡度，在周围设置排水措施，防止雨水浸泡脚手架。
（四）悬挑架和附着式升降脚手架在汛期来临前要有加固措施，将架体与建筑物按照架体的高度设置连接件或拉结措施。
（五）吊蓝脚手架在汛期来临前，应予拆除。
五、施工用电
（一）严格按照《施工现场临时用电安全技术规范》（JGJ46—2005）落实临时用电的各项安全措施。
（二）各种露天使用的电气设备应选择较高的干燥处放置。
（三）总配电箱、分配电箱、开关箱应有可靠的防雨措施，电焊机应加防护雨罩。
（四）雨期前应检查照明和动力线有无混线、漏电现象，电杆有无腐蚀、埋设松动等，防止触电。
（五）雨期要检查现场电气设备的接零、接地保护措施是否牢靠，漏电保护装置是否灵敏，电线绝缘接头是否良好。
（六）暴雨等险情来临之前，施工现场临时用电除照明、排水和抢险用电外，其他电源应全部切断。
（七）施工现场高出建筑物的塔吊、外用电梯、井字架、龙门架以及较高金属脚手架等高架设施，如果在相邻建筑物、构筑物的防雷装置保护范围以外，应按规范设置防雷装置。
六、垂直运输设备
（一）塔吊
1、自升式塔吊有附着装置的，在最上一道以上自由高度超过说明书设计高度的，应朝建筑物方向设置两根钢丝绳拉结。
2、自升式塔吊未附着，但已达到设计说明书最大独立高度的，应设置四根钢丝绳对角拉结。
3、拉结应用φ15以上的钢丝绳，拉结点应设在转盘以下第一个标准节的根部；拉结点处标准节内侧应采用大于标准节角钢宽度的木方作支撑，以防拉伤塔身钢结构；四根拉结绳与塔身之间的角度应一致，控制在45O～60O之间；钢丝绳应采用地锚、地锚筐固定或与建筑物已达到设计强度的混凝土结构联结等形式进行锚固；钢丝绳应有调整松紧度的措施，以确保塔身处于垂直状态。
4、塔身螺栓必须全部紧固，塔身附着装置应全面检查，确保无松动、无开焊、无变形。
5、严禁对塔吊前后臂进行固定，确保自由旋转。塔机的避雷设施必须确保完好有效，塔吊电源线路必须切断。
（二）龙门架（井子架）和施工用电梯
1、有附墙装置的龙门架（井字架）物料提升机和施工用电梯，要采取措施强化附墙拉结装置；
2、无附墙装置的物料提升机，应加大缆风绳及地锚的强度，或设置临时附墙设施等作加固处理。
七、宿舍、办公室等临时设施
（一）选址必须在安全可靠的地点，避开滑坡、泥石流、山洪、坍塌等灾害地段。
（二）工地宿舍设专人负责，进行昼夜值班，每个宿舍配备不少于2个手电筒。发现险情时，要清楚记得避险路线、避险地点和避险方法。台风来临之际，严禁工人到海边游玩或观景看浪。
（三）采用彩钢板房应有产品合格证，用作宿舍和办公室的，必须根据设置的地址及当地常年风压值等，对彩钢板房的地基进行加固，并使彩钢板房与地基牢固连接，确保房屋稳固。
（四）当地气象部门发布强对流（台风）天气预报后，所有在砖砌临建宿舍住宿的人员必须全部撤出到达安全地点。临近海边、基坑、砖砌围挡墙及广告牌的临建住宿人员必须全部撤出。在以塔机高度为半径的地面范围内的临建设施内的人员也必须全部撤出。
（五）施工现场宿舍、办公室等临时设施，在汛期前应整修加固完毕，保证不漏、不塌、不倒，周围不积水，严防水冲入室内。大风和大雨后，应当检查临时设施地基和主体结构情况，发现问题及时处理。
注1：对于汛期施工现场临时建筑的安全管理和隐患排查，可参考本措施要点附表。
注2：本措施要点列举的各项措施，是根据现行建筑安全技术标准规范，在汛期安全工作中需要着重突出的部分，做好汛期建筑安全生产工作，除应按本措施要点强化防护和检查工作外，还应全面贯彻国家和行业有关安全生产的各项法律、法规、规章和技术标准规范。
















附表：
《临时建筑安全隐患排查表》

项目名称
建设单位
施工单位
监理单位
检 查 情 况
序号 检查项目 满足要求 不满足要求
1 工人临时宿舍选址是否符合安全性要求，是否充分考虑周边水文、地质情况，是否与施工区分开设置，是否符合施工现场总平面图布置要求。
2 现场自建的临时宿舍设计和施工是否符合有关规范要求，临时宿舍材料选用是否符合有关规定。
3 装配式活动房屋是否具有产品合格证。
4 临时宿舍是否有检查验收制度和记录。
5 施工围墙内外有无依墙堆放建筑材料、建筑垃圾和中小型机械设备，施工围墙有无作为广告牌和设备支撑墙。
6 施工现场临时设施、临时宿舍、现场办公用房、职工食堂、厕所、浴室等与建筑材料、设备、建筑垃圾以及与施工围墙是否保持足够安全距离。
7 对于搭建在易发生山体滑坡、崩塌等危险区域的临时宿舍是否及时拆除或将人员转移。
8 地方自定项目

项目经理： 总 监： 日 期：
附件二：
汛期建筑安全生产工作措施检查表

检查项目 满足要求 不满足要求
各级建设行政主管部门 成立专门防汛工作领导机构
建立汛期建筑安全生产工作责任制
建立汛期各项工作制度并予落实 信息沟通制度
预警提示制度
隐患检查制度
重大危险源公示、监控制度
应急救援制度
汛期值班制度
责任追究制度
施工企业 建立汛期专门管理机构、配备专管人员
建立汛期安全生产责任制
制定汛期应急预案并定期演练
强化对作业人员汛期安全生产知识培训
合理安排汛期施工进度、计划
建立汛期值班制度
汛期过后按规定程序复工
强化对施工现场关键部位和关键环节检查 施工现场排水
施工现场运输道路
边坡基坑支护
脚手架工程
施工用电
垂直运输设备
临时设施


铁路专属检察权归属之探析

王 镭


〔关键词〕 检察权本质属性 铁路专属检察权 必要性
可行性 构建
从2001年中共中央办公厅下发《地方各级人民检察院机构改革意见》文件伊始，明确了铁路检察机关纳入国家司法管理体系的总原则，铁路专门检察机关的体制改革趋向一直成为人们谈论的焦点。目前，随着全国铁路分局的撤消，铁路检察机关领导机构的缺位，其整体性、系统性已不存在，铁路检察机关从铁路企业的剥离已经是大势所趋。然而具体采取什么样的形式纳入国家司法体系，是否保留铁路专属检察权，则一直是理论界和实务界不断争论和研究的课题。目前应存在两种意见：一是取消铁路专属检察权，完全回归地方，由地方检察机关行使原涉及铁路专门检察权；二是在保留铁路专属检察权的基础上，将铁路检察机关整建制的纳入司法体系，并恢复原“全国铁路运输检察院”。笔者认为，从检察权的本质出发，为达到最大效能的发挥检察权在铁路行业的职能，应该遵循的原则是：在改革和完善现行铁路检察体制所存在弊端的前提基础下，应该设立专门的铁路检察机关，专门行使铁路专属检察权。
一 从检察权的本质出发，应怎样理解“铁路专属检察权”。
检察机关存在的基础应该是“如何充分发挥检察权，强化法律监督，维护公平正义，以达到依法治国的最终目的”。作为全国检察机关的一部分，要诠释铁路检察机关的专属检察权，势必要建立在研讨检察权的本质属性之基础之上。而从目前学术界的主流意见来看，检察机关应是国家法律监督机关，其权属本质应该是法律监督权。
根据《中华人民共和国宪法》的有关规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。尽管部分学者仍然将检察权解释为行政权、司法权，因为人大、政协对司法监督的存在，而认为将检察机关定位为法律监督机关是不科学的。然而，从宪法的角度出发，法律监督是运用法律规定的手段、按照法律规定的程序监督法律的实施，除检察机关以外，其他监督方式并不具有这种特点。因此，可以确定，检察权的本质应该是法律监督权。而法律监督权的本质就决定了检察机关行使职能的程序规范和检察机关的体制存在。毋庸质疑，铁路检察机关应具有上述检察权的本质，但是笔者认为，这并不等于铁路专属检察权的行使即和地方检察机关毫无差别。在认同上述本质属性的基础上，铁路专属检察权应有独自的特点，这也是铁路专属检察权一直存在的依据。
首先，除强化法律监督权，完善国家法制化的终极目标外，铁路检察机关存在的目的还在于保障铁路运营秩序，使我国铁路行业经济繁荣、有序的持续发展（按照当前铁道部提出的目标是跨越式发展）。与地方检察机关不同的是，铁路检察机关不是对应行政区的管辖，而是以铁路路网的繁简，依据铁路区段来划分管辖区域的，这也突显了铁路检察机关服务于铁路运营的目标。从历史沿革来看，在计划经济下，因为铁路行业的专门性，以及其高、大、半的特征，所以单设了铁路检察机关，形成了现存意义上的铁路专属检察权。因此，铁路行业的专门性决定了铁路检察权性质的专属性。
其次，铁路管辖范围与地方行政区域划分的不同以及铁路列车的流动性决定了行使铁路专属检察权管辖范围的特殊性。在现有的铁路刑事案件管辖范围的意义上，检察权的行使依据于铁路局、原铁路分局的管辖范围以及本局列车运行的范围，这与地方检察机关对应行政区管辖是截然不同的，在某些地方互有交叉。铁路检察机关的设立，目的之一也是为了便利诉讼，节省诉讼资源。试想，如果让每个地方县区院办理铁路案件，那么基于铁路客、货车的流动性，在侦查取证过程中势必辗转于各个省市之间，这于提高诉讼效率、节省诉讼资源的目的显然是相悖的。
第三，按照现行的理论观点，检察机关的法律监督权包涵了公诉权和对职务犯罪的侦查权。而铁路各类案件的特殊性则决定了铁路专属检察权行使过程中的专业性。例如铁路运营事故罪、破坏交通设施（工具）罪以及深入铁路运输主战场的相关职务犯罪等等，对于这些案件的侦查、诉讼均需一定的专业知识，才能有效、合理、充分的行使检察权。这与地方检察机关大一统的诉讼规律存在一定的差异。
二 纳入国家司法体系后，设立专门铁路检察机关行使专属检察权的必要性。
（一）铁路企业经济的繁荣、有序发展要求铁路专属检察权的存在作为必要前提。
铁路行业在国民经济的发展中一直具有举足轻重的地位，铁路企业经济的发展直接影响到国民经济的健康、持续发展。在铁路企业大力改革、实行主辅分离的今天，特别是强调铁路跨越式发展，如何才能保障发展的稳定性和可持续性，除了党委、行政的正确领导，法制的规范是必不可少的。这就要求应有专门为其服务、负责的司法机关，这是铁路专属检察权存在的基础。
随着市场经济的发展和铁路改革的不断深入，在一定时期内，铁路运输安全和正常秩序正在不断面临严峻的形势，铁路客、货盗等刑事犯罪和铁路运输主战场的职务犯罪均有增长的趋势。2004年，原沈阳铁路分局管内工务部门存放于线路旁的钢轨就被盗60余吨，今年到目前为止，半年的时间又有63.5吨被盗走，铁路国有资产被疯狂的掠夺。与此同时，客盗现象亦有所攀升，在近日铁道部公安局组织破获的流窜于河北、山东一线铁路客车上的盗窃团伙，已达到猖獗的地步，每次盗窃金额均达万元以上，一晚在同一次列车上盗窃数万元。这些恶性案件，均需要铁路专门司法机关予以打击。否则，如果没有专门司法机关而将这些案件一概按行政区管辖交由地方检察院办理，一是铁路列车的流动性决定了管辖范围的冲突，二是远距离侦查取证的困难，必将影响到案件的诉讼效率，弱化了检察职能，进而迟滞了国民经济的健康发展。上述情况凸显了保留铁路专属检察权的必要性。
（二）铁路专属检察权的存在有利于检察机关充分发挥检察职能，保证案件质量，提高诉讼效率。
在这里，铁路专属检察权的存在主要体现在两大优势，一是保证案件质量；二是提高诉讼效率。按照法律界当前的共识，诉讼的终极目标是在公正与效率之间寻求一个最佳的结合点，在司法实践中往往是此起彼落。然而，事实也证明，由铁路专门检察机关办理铁路案件，会使两方面达到最好的协调，并实现双赢。
“公正”的宗旨要求我们在办理每一起案件时要确保案件质量，体现法律公正性。而针对大多数具有铁路特色的案件来讲，要想保证案件质量，将案件办成铁案，除了丰富的法律功底和高度的责任心以外，对铁路规章制度的了解、对铁路案件特点深入细致的研究的是必不可少的。
通俗的讲，之所以要有专门检察机关办理铁路案件，就在于铁路案件具有其特殊性，而铁路检察机关在长期办理此类案件的过程中积累了丰富的实践经验并上升到司法理论，有助于正确的办理铁路案件。应该说，铁路案件本身具有一定特殊性，程序上证据的获取、复核亦存在特殊性。最典型的铁路运营事故罪，从案件受理到最终的移送起诉，各个环节的讯问、对证据的审查、对事实的定性，无不要求办案人员要具有铁路专门技术问题、规章制度的深入了解。另外，例如倒卖车票、利用火车运输假币、运输毒品、破坏铁路交通设施（工具）犯罪以及铁路运输主战场范围内的相关职务犯罪，没有对铁路客运、货运合同的相关了解，没有对相关技规、客规的长期研究，对上述案件的办理是难以胜任的。
在司法实践和学理探讨中，对涉及铁路的案件，由于相对于地方司法机关办理案件幅面较窄，或者说难以遇到，对此论述的相对较少，甚至没有。所以，必须需要专门的司法机关对其深入探讨研究，总结规律，并制定出可遵循的实务观点。笔者在近期办理了一起在铁路车站倒卖车票的案件，对于何为“倒卖”、是否应具备出售的行为以及倒卖车票的即遂、未遂状态等实际问题，想要从理论上加以研究，然而，在大量翻阅了相关的理论书籍、参考文献以及上网查询之后，发现对于上述情形的论述基本没有。最终，是在其他曾经在办理过倒票案件过程中遇到相同问题的铁路检察院获取了部分资料。可见，对于相当数量的具有铁路特色的案件来讲，必须有专门的检察机关办理并加以深入研究，否则没有一定的实践经验和对铁路规章的熟识程度，出现错案在所难免。在近期，沈铁检察分院与沈阳铁路运输中级法院就部分铁路案件办理过程中应注意的问题的会议记要中，单就在铁路不同地点（货场、车站、列车等地）实施盗窃行为时对即遂与未遂的规定就达到4条11款。
“效率”的宗旨要求我们在办理案件时要达到利于司法、方便诉讼、节省诉讼资源的要求。铁路专属检察权的存在为这一要求提供了必要条件。我国现行铁路运营里程7.2万公里，其基本管理特征是按照铁路线的分布延伸由铁道部纵向管理，是跨地方行政区域的管理，与地方检察院对应地方行政区管理是截然不同的。试想，如果没有专门的铁路检察机关，而将这些在同属一铁路局管辖范围内发生的案件分化给地方不同的基层检察机关，不仅存在管辖冲突的问题，而且为对案件的调查取证增加了极大的难度。根据铁路案件站车交接制度，沈阳局列车在广东境内发生刑事案件，是归广州市院管辖呢，还是归沈阳市院管辖？无论归哪个院管辖，对需进一步取证的工作都将不得不跨越中国南北进行。如笔者前面所言，这种情况的发生将极大的降低诉讼效率、浪费诉讼资源，影响到案件的正常办理。解决方法，只能是依据不同的铁路局管内，设立相应的专门检察机关，行驶铁路专属检察权。
（三）依据有关法律专家的研究，社会分工的不断细化，体现在司法活动中，就是不断对司法工作人员的专业化提出更高的要求，并独立的行使司法权力。铁路专属检察权的存在、发展对于司法改革的整体走向具有变革、创新的指导意义。
随着我国依法治国原则的不断深化，与国际先进司法理念的接轨，司法独立的要求将成为不可回避的问题。当前，之所以要将铁路检察机关从铁路企业里剥离出来，与目前检察机关依赖于铁路的人事、财政制度，司法活动受到行政干预不无关系。那么，相同的是，地方检察机关在进行司法活动中是否会受到地方党委、政府的行政干预呢？我们不敢作完全保证。因此，解决司法公正的根本问题则在于司法独立，譬如，现在有的学者建议成立脱离行政区化的大司法区，以一个独立的司法建构借以摆脱地方的行政干预。然而从目前情况来看，这一建言实现的可能性还很小，需要司法体制长期的发展完善并建立相关的实际操作规则。但是，成立由上至下的专门铁路检察机关，人事、财政的统一垂直领导体制，铁路专属检察权的构建无疑恰恰符合了这一具有发展意义的体制改革大方向。
三 以专门铁路检察机关行使专属检察权的可行性。
（一）专门铁路检察机关纳入国家司法体系后，在人事、财政上由全国铁路运输检察院统一领导，这样摒弃了原来铁检在人、财、物上对铁路企业的严重依赖，即能够解决司法活动中可能存在的行政干预，从而从司法公正的角度为铁路专属检察权的存在提供了可能性。
目前，由于地方省级检察机关对铁路检察院的领导仅限于业务，很多实质上的问题如人事任免、经费提供均依赖于铁路企业，那么在司法活动中即存在以保持铁路企业运营稳定为主要目的、行政干预司法的可能性，这种情况尤其存在于检察机关自侦部门对铁路职务犯罪的侦查环节上，影响执法的公正性，难免有部门保护主义之嫌。当前积极倡导的将铁检机关从铁路企业剥离出来，其主要原因也在于此。而将铁检机关从体制上纳入国家司法体系，即合理的解决了上述问题，铁路检察机关可以在上级院的垂直领导下，独立的、公正的行使其专属检察权，而不必考虑可能的来自于铁路企业或地方政府的行政干预，这样在提高诉讼效率的前提下，同时也保证了执法的独立性和公正性，可以说是一种比较可行的合理方案。
（二）当前的铁路检察机关已经具备了一支法律功底扎实、实践经验丰富、工作作风顽强的优秀队伍，能够胜任独立行使铁路专属检察权的职责。
从目前铁检机关的情况来看，全路共有14个检察分院，58个运输检察院，形成了一支较完整的专门检察队伍。其中，既有全国模范检察院，也有荣立过全国检察系统一等功的先进检察院，既有全国优秀公诉人，也有大批的省级优秀公诉人，并且具有查办千万元大案、要案的实践侦查经验。从队伍建设和人员素质来讲，并不低于地方的各级检察院。甚至，在办理具有铁路特色的相关案件方面，更具有丰富的铁路专业知识和实践办案经验，其优势要高于尚未办理过铁路案件的其他检察机关，这些都是铁路检察机关得以存在的坚实基础。
如笔者在前面所述，铁路各类刑事案件，基于其涉案证据的特殊性、诉讼参与人的流动性以及涉及铁路规章制度的知识性，要想达到准确、及时的打击犯罪、保证案件质量，必然需要一支具有专业知识和实践经验的专门检察队伍。而经过20多年的理论研究和经验积累，铁路检察机关已经具备了这样的一支队伍。从理论研究来看，在每年的检察系统论文研讨会上以及平时铁检内部刊物上，均有大量的针对铁路犯罪案件具体法律应用的论述，这种以理论指导实践的制度在铁检系统已蔚然成风。仅近年来就出现了“铁路货盗案件如何认定”、“铁路主辅分离后职务犯罪主体的变化及法律适用”等多方面的研究成果，在司法活动中极大程度的指导了办案实践。另外，在案件的实际办理中，铁检机关与公安机关、审判机关在法律适用、事实认定上均积累了一定的经验并形成制度。如笔者前面所讲的分院与铁路中法就实际办理案件而作出的会议纪要，都是经过长期司法实践后总结制定的，相对于地方检察机关在处理此类案件时，在提高诉讼效率、保证案件质量必将具有经验的优势。
（三）铁路专属检察权存在发展的目的是在强化法律监督职能、维护公平正义的基础上保障铁路企业繁荣有序的发展，为铁路的改革提供法制保障。当前，铁检机关正以此为目标并作出了积极的努力，也取得了一定的成效。
从2003年开始，铁路检察机关就确立了“深入铁路运输主战场，为铁路服务”的工作方向和主线。按照最高检铁路检察厅陈连福厅长的观点：新时期的铁检工作要保持与时俱进的生命力，就必须仅仅围绕专门检察职能，抓住铁路运输生产的关键环节，在行业特色上作文章、下工夫。最高人民检察院对铁检的这一工作方向给予了肯定，要求进一步确定铁检工作的定位，以维护铁路运输正常秩序和社会稳定为铁检工作的首要任务，为铁路运输服务。
在这一工作方向的指导下，各级铁路检察机关在办理案件中深入铁路运输主战场，以查办骗逃铁路运费背后的职务犯罪为切入点，进一步加大了查办具有铁路特点的犯罪案件的力度，目前已经取得了阶段性成果。上述这一系列的努力，无疑为铁检体制上的顺利过度、铁路专属检察权的存在发展打下了坚实的基础，创造了保留铁路专属检察权的可能性。
（四）铁路检察机关经过长期的发展壮大，不仅具备了一支素质较高的专业化队伍，而且在通讯、交通、网络等整体装备、硬件设施的现代化程度均具有了一定的基础，与地方部分检察机关相比甚至有一定的优势。铁路案件有铁路专门检察机关承办，不仅可以有效的利用现有的司法资源，而且可以提高诉讼效率。这就从硬件上为铁路专属检察权的行为提供了基本保障。
上述理由充分说明，设立专门铁路检察机关行使专属检察权从当前情况来讲具有一定的可行性。
四 对构建铁路专属检察权体制的设想。
根据目前铁路检察机关的实际状况，要想充分发挥其专属检察权的职能，切实发挥其法律监督作用，保证铁路企业的改革、发展正常有序的进行，首先，必须将铁检机关从铁路企业中分离出来，纳入国家司法编制，解决铁检人员的司法主体资格问题。这一点已经是不争的现实状况，笔者在这里不在赘述。其次，应形成由最高检在人事、财政上统一领导的、完整的专门铁路运输检察机关行使专属检察权。
首先，在铁路专属检察权行使体系范围的设置，应遵循三级两审的司法建制。在最高人民检察院的领导下，设立规格略高于省级检察院的“全国铁路运输检察院”，由其行使最高管辖权；根据对应的铁路局以及案件数量的调研，设立相应的检察分院，对应于刑事诉讼法规定的中级法院的案件管辖范围；对于基层铁路检察院的设置，可根据调查研究的客观情况，考虑到每一铁路局原所属不同分局所处地区的经济发展状况、铁路企业数量情况以及实际案件发生数量，相应的设立数个基层铁路运输检察院，以沈阳铁路局管内为例，可根据实际情况设立4至5个基层检察院。对于影响诉讼效率的偏远地区确有需要可设立派出检察室。
其次，在铁路检察系统实行“全国铁路运输检察院”的垂直领导，其人事任免应由“铁高检”或授权各分院负责。“铁高检”应通过最高人民检察院向全国人民代表大会负责并受其监督，铁路分院向所对应的铁路局所在地人大负责并受其监督。
第三，铁路检察机关的财政经费应由中央财政划拨“全国铁路运输检察院”统筹管理，既脱离铁路也脱离地方，实行中央直属的垂直管理体制，为司法独立提供物质上的保障。
以上，是笔者对铁路专属检察权存在、发展的必要性和可行性以及制度体系的构建所阐述的浅显论证。对于当前铁路检察机关纳入国家司法体系以后采取什么样的模式存在，学术界和实务界均有不同的见解。然而有一点可以确定的是，无论怎样改革、重建，铁路检察机关专属检察权的本质属性和为铁路改革、发展、稳定大局服务的目标是不会改变的，这也是我们每一位铁检干警的毕生宗旨和信念。





二○○五年八月一日