国务院国有资产监督管理委员会


国务院国有资产监督管理委员会令

第11号

　　《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会第24次主任办公会议审议通过，现予公布，自2005年3月1日起施行。

国务院国有资产监督管理委员会主任　李荣融

二ＯＯ五年一月二十日



中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法

第一章 总则

　　第一条 为加强企业国有资产的监督管理，维护出资人和中央企业的合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进中央企业建立健全企业法律顾问制度和法律风险防范机制，规范中央企业重大法律纠纷案件的管理，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》制定本办法。

　　第二条 本办法所称中央企业，是指根据国务院授权由国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）依法履行出资人职责的企业。

　　第三条 本办法所称重大法律纠纷案件，是指具有下列情形之一的诉讼、仲裁或者可能引起诉讼、仲裁的案件：

　　（一）涉案金额超过5000万元人民币的；

　　（二）中央企业作为诉讼当事人且一审由高级人民法院受理的；

　　（三）可能引发群体性诉讼或者系列诉讼的；

　　（四）其他涉及出资人和中央企业重大权益或者具有国内外重大影响的。

　　第四条 国务院国资委负责指导中央企业做好重大法律纠纷案件的处理、备案和协调工作。

　　第五条 中央企业应当依法独立处理法律纠纷案件，加强对重大法律纠纷案件的管理，建立健全有关规章制度和有效防范法律风险的机制。

　　第六条 中央企业之间发生法律纠纷案件，鼓励双方充分协商，妥善解决。

　　第七条 企业法律顾问应当依法履行职责，对企业经营管理相关的法律风险提出防范意见，避免或者减少重大法律纠纷案件的发生。中央企业负责人应当重视企业法律顾问提出的有关防范法律风险的意见，及时采取措施防范和消除法律风险。

第二章 处理


　　第八条 中央企业重大法律纠纷案件的处理，应当由企业法定代表人统一负责，企业总法律顾问或者分管有关业务的企业负责人分工组织，企业法律事务机构具体实施，有关业务机构予以配合。

　　第九条 中央企业发生重大法律纠纷案件聘请律师事务所、专利商标事务所等中介机构（以下简称法律中介机构）进行代理的，应当建立健全选聘法律中介机构的管理制度，加强对法律中介机构选聘工作的管理，履行必要的内部审核程序。

　　第十条 中央企业法律事务机构具体负责选聘法律中介机构，并对其工作进行监督和评价。

　　第十一条 根据企业选聘的法律中介机构的工作业绩，统一建立中央企业选聘法律中介机构的数据库，并对其信用、业绩进行评价，实行动态管理。

第三章 备案

　　第十二条 国务院国资委和中央企业对重大法律纠纷案件实行备案管理制度。

　　第十三条 中央企业发生重大法律纠纷案件，应当及时报国务院国资委备案。涉及诉讼或者仲裁的，应当自立案之日起1个月内报国务院国资委备案。

　　中央企业子企业发生的重大法律纠纷案件应当报中央企业备案。中央企业应当每年将子企业发生的重大法律纠纷案件备案的汇总情况，于次年2月底前报国务院国资委备案。

　　第十四条 中央企业报国务院国资委备案的文件应当由企业法定代表人或者主要负责人签发。

　　第十五条 中央企业报国务院国资委备案的文件应当包括以下内容：

　　（一）基本案情，包括案由、当事人各方、涉案金额、主要事实陈述、争议焦点等；

　　（二）处理措施和效果；

　　（三）案件结果分析预测；

　　（四）企业法律事务机构出具的法律意见书。

　　报国务院国资委备案的重大法律纠纷案件处理结案后，中央企业应当及时向国务院国资委报告有关情况。

　　第十六条 中央企业应当定期对本系统内发生的重大法律纠纷案件的情况进行统计，并对其发案原因、发案趋势、处理结果进行综合分析和评估，完善防范措施。

第四章 协调

　　第十七条 中央企业发生重大法律纠纷案件应当由中央企业依法自主处理。

　　国务院国资委对下列情形之一的重大法律纠纷案件可予以协调：

　　（一）法律未规定或者规定不明确的；

　　（二）有关政策未规定或者规定不明确的；

　　（三）受到不正当干预，严重影响中央企业和出资人合法权益的；

　　（四）国务院国资委认为需要协调的其他情形。

　　第十八条 国务院国资委协调中央企业重大法律纠纷案件应当坚持以下原则：

　　（一）依法履行出资人代表职责；

　　（二）依法维护出资人和中央企业合法权益，保障国有资产安全；

　　（三）保守中央企业商业秘密；

　　（四）依法办事，公平、公正。

　　第十九条 中央企业报送国资委协调的重大法律纠纷案件，事前应当经过企业主要负责人亲自组织协调。

　　第二十条 中央企业报请国务院国资委协调重大法律纠纷案件的文件，除包括本办法第十五条规定的内容外，还应当包括以下内容：

　　（一）案件发生后企业的处理、备案情况；

　　（二）案件对企业的影响分析；

　　（三）案件代理人的工作情况；

　　（四）案件涉及的主要证据和法律文书；

　　（五）需要国务院国资委协调处理的重点问题。

　　第二十一条 中央企业子企业发生的重大法律纠纷案件需要协调的，应当由中央企业负责协调；协调确有困难且符合本办法第十七条规定的，由中央企业报请国务院国资委协调。

第五章 奖惩

　　第二十二条 国务院国资委和中央企业应当加强对重大法律纠纷案件处理、备案情况的监督和检查。

　　第二十三条 中央企业应当对作出重大贡献的企业法律事务机构及企业法律顾问、有关业务机构及工作人员给予表彰和奖励。

　　第二十四条 中央企业未按照规定建立健全法律风险防范机制和企业法律顾问制度，对重大法律纠纷案件处理不当或者未按照本办法备案的，由国务院国资委予以通报批评；情节严重或者造成企业国有资产重大损失的，由国务院国资委、中央企业按照人事管理的分工和权限，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分，同时追究其相关法律责任。有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

　　第二十五条 企业法律顾问和有关工作人员在处理重大法律纠纷案件中玩忽职守、滥用职权、谋取私利，给企业造成较大损失的，应当依法追究其相关法律责任。有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

　　第二十六条 国务院国资委有关工作人员违反本办法第十八条规定的，依照有关规定给予行政处分；情节严重或者造成企业国有资产重大损失的，依法追究其相关法律责任。有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

第六章 附则


　　第二十七条 地方国有资产监督管理机构可以参照本办法，并根据本地实际情况制定具体规定。

　　第二十八条 本办法自2005年3月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　论我国代表人诉讼制度正当性基础的应然选择
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——美国集团诉讼的历史考察与现代启示

　　内容提要: 意思自治与集体主义的冲突自始自终贯穿于集团诉讼历史发展的全过程。共同利益理论、同意理论以及实体理论则是学界为缓解这一冲突而提出的对策。实体理论既克服了共同利益理论在方法论假定上的缺陷，也可以克服同意理论在事实假定上的不足，是我国构建代表人诉讼制度正当性基础的最佳选择。


作为一种程序机制，集团诉讼有着非常悠久的历史。一般认为它源于17世纪英国的息讼状（the Bill of Peace），[1]是司法便捷理念与法学理论共同作用的产物。[2]与之相反，Stephen C．Yeazell教授则把现代集团诉讼的起源整整向前推进了五个世纪。他认为，现代集团诉讼是中世纪英国团体诉讼（group litigation）——由团体中的一人或数人代表整个团体起诉或应诉[3]——传统的一部分，[4]始自1199年的坎特布雷教会法院，大致经历了中世纪（12－15世纪）、近代（16、17世纪）和现代（18世纪至今）三个时期的历史发展，最终成形于1966年美国《联邦民事诉讼程序规则》第23条。本文循着Yeazell教授的这一思路，考察了集团诉讼从中世纪到现代的演进历程，尤其是法律人为寻求集团诉讼的正当性基础而做出的不懈努力，以期从中总结出有益的经验与启示。

一、集团诉讼的历史考察

（一）中世纪英国的团体诉讼

在中世纪的英国，团体位于社会组织的中心，并在整个社会生活中发挥着至关重要的作用。首先，团体是个人赖以生存和发展的基础，个人主要依靠行会、教区以及农村合作社提供生存所需的各种供给（support and assistance）。[5]其次，团体是中央政权实现其统治的有效手段。当时的中央政权仅拥有少量的行政机构，因而不得不依靠组织有序的团体来实现其统治。[6]也就是说，在中世纪的英国，团体是整个社会的基石，团体的普遍存在及其对个人和政治生活的重要意义是一个不争的事实。

在英国中世纪社会生活中起着举足轻重作用的各类团体，也将其触角延伸到了司法领域。自1199年起，英国相继出现了Martin，Rector of Barkayv．Parishioners of Nuthamstead案、Lincoln案以及Exchequer案等案件。[7]在所有这些案件中，涉诉团体的一个或几个成员代表整个团体起诉或应诉，法院根本不关注这一个或几个成员是否有资格代表整个团体实施诉讼行为，而是将关注的重点放在案件实体问题方面。这一事实表明，在中世纪的英国，团体作为诉讼主体起诉或应诉的事情是社会的常态，法官并没有把这种团体诉讼视为另类，甚至根本不考虑代表团体起诉的那些人是否是合格的代表人，因为团体的规模及其成员间的内部责任“实际上排除了团体代表损公肥私的可能性。”[8]

与现代的集团诉讼相比，这些发生于英国中世纪的团体诉讼具有不同于现代集团诉讼的几个明显特征。首先，中世纪大多数集团诉讼所涉及到的团体不仅先于诉讼本身而存在，而且这些团体在乡村生活中的基础也非常牢固。与之相反，从事现代集团诉讼的许多团体都是因共同的法律背景（legalcircumstance）而临时联结在一起，不是一个固定的组织。具体说来，现代集团诉讼中的集团往往是因为共同的法律或事实问题而组成的临时联合，在诉讼之前并不存在。其次，中世纪团体诉讼并不是处于弱势地位的个体联合起来对抗强大对手的武器，而是社会生活的真实反映，是个人生活以现存团体为中心这一社会事实在诉讼领域的体现。与之相反，现代集团诉讼则可以创造出权力，[9]是分散的个体用于对抗给其造成损害的强大企业的手段。再次，法官对团体诉讼的态度也不一样。在中世纪的英国，政府往往把团体而不是个人作为思维的基本单元，这也使得法院法官在看待团体诉讼方面具有类似的思维：中世纪的法官并没有把团体诉讼视为另类，也不认为团体诉讼的存在需要其他特别的理由。而现代集团诉讼则是对个人自治这一普遍法治原则的背离，其维持与存在需要特别的理由。最后，中世纪团体诉讼对团体成员利益的保护并不依赖于为现代集团诉讼所必需的代表的充分性，而是依靠团体成员的内部责任以及团体本身规模的大小。[10]现代集团诉讼则需要通过代表的充分性、拆分集团、法官的监督等措施来保护集团成员的利益，以防止律师和代表原告损害集团成员的利益。

（二）近代的团体诉讼

16、17世纪是团体作用日渐式微的时代。随着农奴向市民身份的转化，封建等级制度随之解体，维护中世纪团体之统一的基础也随之土崩瓦解。在这种情况下，个人往往根据自利观念组成了临时联合。[11]同时，随着中央政府权力的强化，国家依靠团体来实行有效管理的必要性也进一步降低。[12]

随着团体作用的弱化，无论是当事人还是法院，都开始质疑团体诉讼的正当性。首先是当事人开始质疑由为数不多的几个人代表整个村庄或教区的做法，然后是法院相继减少了受理集团诉讼的范围和数量。[13]到了17世纪，不仅团体诉讼的数量减少，而且团体诉讼分布的区域也发生了变化，从喧嚣的城市退隐到了僻静的乡村。[14]到17世纪末，能够提起诉讼的团体类型也受到了限制，只有那些被国家授予了法人许可证的自治市和教区才享有无限接近王室法院的权利。在中世纪享有不受约束的诉权的非法人团体，现在仅限于在大法官法院提起诉讼，而在大法官法院所能获得的救济手段十分有限。[15]也就是说，在16、17世纪，原本不受约束的团体诉讼，无论在案件数量、分布地域，还是在团体性质等方面都发生了显著变化，中世纪意义上的团体诉讼似乎走到了历史的尽头。

除了因为团体作用的弱化而导致团体诉讼广受质疑之外，个人主义的兴起也为团体诉讼的没落起到了推波助澜的作用。个人主义高度重视个人自由，广泛强调自我支配、自我控制、不受外来约束的个人或自我，也就是强调个人自治，这与团体诉讼的集体主义观念发生了不可调和的冲突，个人主义与作为团体诉讼之基础的集体主义的冲突与调和成了集团诉讼发展进程中的一个永恒主题。

在团体作用日趋弱化与个人主义观念日益强大的双重背景下，法院开始为非法人团体诉讼的存在寻找正当性依据，而代表人诉讼（representativesuits）概念正是这一过程的产物。在代表人诉讼中，一个人可以代表许多对诉讼标的享有重大利益的不具名当事人提起诉讼，而判决结果对所有人都具有约束力。这一程序设计既保持了一个单一的判决可以约束所有利害关系人这一优势，又避免了对当事人进行强制合并所带来的实际困难，[16]可谓一箭双雕。至此，以团体身份作为联结团体成员之纽带的中世纪团体诉讼，已被以共同利益为纽带的代表人诉讼所取代，现代集团诉讼的雏形由此形成。但是，基于法律理论和实践方面的原因，这种代表人诉讼制度在英国并没有得到充分的发展，由英国的代表人诉讼发展至现代的集团诉讼，这一过程是由美国来完成的。

（三）现代的集团诉讼

现代的集团诉讼的最终定型得益于美国为复兴代表人诉讼制度所进行的不懈努力，这种努力主要体现在美国的三次立法改革之中：（1）1848年《纽约菲尔德法典》；（2）1938年《联邦民事诉讼规则》；（3）1966年《联邦民事诉讼规则》的修改。

美国复兴代表人诉讼制度的最初努力是1848年的《纽约菲尔德法典》。该法典允许大量“具有相同或共同利益的人”提起集团诉讼，在一定程度上放宽了提起集团诉讼所应具备的条件。但是，这一改革并没有引起司法界的积极反应，以至于“十九世纪的美国法院几乎找不到团体诉讼的位置”。[17]

美国复兴代表人诉讼制度的第二次努力是1938年《联邦民事诉讼规则》的第23条。该规则将改革的重点放在了集团诉讼判决的既判力方面，规定集团诉讼判决对于普通法上的救济和衡平法上的救济都具有约束力，打破了集团诉讼只适用于衡平法救济的传统。除此之外，该规则还根据集团成员之间权利义务关系的不同，将集团诉讼分为“真正的集团诉讼”、“混合的集团诉讼”和“虚假的集团诉讼”三类，并分别规定了每一类集团诉讼的适用条件。[18]然而，法院的反应仍然十分冷淡，要求改革集团诉讼相关规则的呼声仍不绝于耳。

到了1966年，民事规则顾问委员会（Advisory Committee on Civil Rules）开始回应这种改革呼声，着手修改《联邦民事诉讼规则》。《联邦民事诉讼规则》的此次修改，无论从理念还是从制度层面来看，都较复兴代表人诉讼的前两次努力有明显的提高。从理念层面来看，《联邦民事诉讼规则》的此次修改是从功能发挥的角度来判断集团诉讼是否适当的一种尝试，[19]它重点考虑的是集团诉讼的适用效果，而不仅仅是以人数的多寡为标准，从而区别于1938年规则所奉行的“概念主义”（conceptualism）标准。从制度层面来看，此次修改的内容重在保障集团诉讼的被告和被代表人的程序公平，比如代表人诉讼的司法审查、对被代表人的通知以及集团成员的选择退出等等制度设计，无不围绕这一目的而展开。总体说来《联邦民事诉讼规则》的此次修改，在承认和规制集团诉讼的“区分主义特征”（particularistfeatures）与珍视集团诉讼的集体主义维度之间取得了合理的平衡。[20]从修改的实际效果来看，此次修改得到了联邦法院的积极响应：在此次修改之后的十年之内，美国联邦法院每年将受理3000多件集团诉讼案件，占整个联邦民事案件的2．7%。[21]

二、法律人对集团诉讼正当性基础的探求

从集团诉讼的历史发展可以看出，个体自治（individual autonomy）与集团诉讼的集体主义特征之间的冲突与调和一直贯穿着集团诉讼历史发展过程的始终，为背离个体自治这一法律传统的团体诉讼寻找正当性基础就成为了法律人孜孜以求的永恒课题。

在个人主义尚未兴起的中世纪英国，集团诉讼的正当性尚未引起人们的关注，是因为团体的存在这一社会事实本身便足以为团体诉讼的存在提供了正当性说明，这也正是当时的领主法院（manorialcourts）“对代表问题以及团体特征漠不关心”的原因所在。[22]

在16、17世纪的时候，随着个人主义的兴起，法律主体被逐渐限制在自然人和法人这两类主体之上，非法人团体所提起的代表人诉讼受到了人们的普遍质疑。为代表人诉讼提供正当性说明，成了当时的法院面临的重大课题。在为非法人团体提起的代表人诉讼寻找正当性基础的过程中，“同意”（consent）和“利益”（interest）这两个概念起到了不可磨灭的重要作用。

自17世纪开始，个人主义开始弥漫于西方国家社会生活的各个角落，依靠团体来组织社会生活的中世纪实践已经难以为继。曾经为代表人诉讼之存在提供了正当性说明的团体，如今再也无法担当起为代表人诉讼提供正当性说明的重任，为此，法律人不得不另谋出路。在这种情况下，作为代表原则的个人同意观念便应运而生了。在整个17世纪，且不论被要求的“同意”的程度如何，即使不从案件本身，而是从与这些案件相关的材料来看，以同意为基础的代表原则的存在也是一个显而易见的事实。[23]

然而，以当事人的同意作为代表人诉讼的正当性基础，在实践中遇到了难以克服的困难。正如Lord Eldon所言，“并非所有的成员都能得到确认，更别说联系他们以取得他们的同意了。”[24]职是之故，自1722年Chancey v．May一案始，集团成员之间的共同“利益”取代了集团成员的“同意”，成为了集团诉讼得以存在的合法性基础。在Chancey v．May一案中，大法官将“同意”（consent）抛在一边，转而以“利益”作为代表的标志。[25]到了18世纪，大法官们态度总是犹疑不定，时而要求组织之间具有利益的共同性，时而则要求更多。直到1805年的Adair v．New River Company案，这一举棋不定的做法才得以终止，“利益”成了代表人诉讼得以存在的唯一合法性基础。[26]